優秀作文|土地利用分類教案(范文15篇)

土地利用分類教案(范文15篇)。

〈1〉土地利用分類教案

摘要：隨著經濟社會的不斷發展，金融體系成為社會生活中的重要部分。由于各國政策的不同，使其金融結構存在較大的差異，由此使得各國的經濟發展水平也存在較大的差異。金融結構調整和經濟發展之間具有緊密的聯系，因此必須要從現有的制度出發，實現兩者的動態聯系，逐漸改善我國的金融體系，解決我國經濟發展面臨的各項問題。

金融行業目前已經深入到社會生活的方方面面，隨著經濟的不斷發展，對我國金融結構的調整提出了更高的要求，目前我國現有的金融結構還存在很大的改進之處，經濟也亟待發展，在這一過程中必須要強調制度層面的作用發揮，這是目前我國實現金融結構調整的關鍵，從金融結構與經濟發展之間的關系來看，金融結構的調整能夠有效提升經濟的發展速度，進而實現我國金融結構的調整具有十分重要的意義。本文主要對制度安排視角下我國金融金融結構的調整和經濟發展之間的關系進行分析和研究，并提出相應的對策建議以充分促進金融結構的有效調整和促進經濟的發展。

所謂的制度安排，就是在經濟發展領域內設定一定的規則，進而對企業和人們的行為進行引導和限制。這些規則會隨著時代的發展不斷變化，因此在制度安排視角下研究我國的金融制度必須要從政府的角度出發，政府可以通過制定相應的經濟措施來對整個金融市場進行一定的管制，進而實現金融結構的調整和促進經濟的發展。

經濟發展對任何國家而言，經濟發展不僅代表著國民經濟水平的提高，還使得社會經濟中的其他要素供給隨之增加。因此可以認為經濟發展與經濟水平并不是同步的。經濟發展包括經濟水平的提升以及經濟結構的優化和升級。金融結構與經濟發展之間存在著直接作用方式和間接作用方式兩種關系。前者主要是直接影響金融體系的規模，經濟水平得以持續增加。后者表明金融結構及其調整都要借助于儲蓄投資才能實現經濟的發展。

我國不同區域內經濟發展水平存在較大的差異。在一個區域內，各經濟因素具有緊密的聯系，能否有效促進經濟的發展，主要取決于金融結構調整的力度和運行效率。消費、投資和儲蓄等的分配主要依賴于區域金融結構的調整。在不同的金融制度安排下，相同地區的經濟活動效率還存在較大的差異，進而對金融結構的調整產生一定的反作用。

首先，金融制度的完善并非一蹴而就，必須要根據我國經濟發展現狀和現有金融制度存在的弊端進行適度的調整。其次，完善我國現有的金融制度還必須要充分吸收國際社會的經驗，增強在金融風險方面的制度和措施，充分保證我國金融體系的健康運行，以制度安排的形式保證整個金融及經濟領域的健康發展。最后，政府還應當充分發揮市場的決定性作用，簡政放權，做好相應的監督和治理工作。

金融結構的調整對經濟發展具有十分重要的影響，目前我國經濟發展亟待金融業的服務予以配套，隨著我國經濟發展步伐的不斷加快，我國金融結構存在的問題也不斷凸顯，所以就必須要加快我國金融結構的調整步伐，使其能夠充分適應現階段我國經濟社會的發展需求。在充分發揮市場決定性作用的同時還要不斷增強政府部門的相關立法工作，保證我國現有的經濟發展能夠高速運行，進而能夠再次推動金融結構的調整和經濟發展。

由于我國各區域經濟要素存在很大的差異，導致我國經濟發展出現失衡，因此要想實現金融結構的有效調整，促進經濟社會的高效發展，必須要提高各供給要素的流動效率，使之充分適應各地區經濟社會發展的要求，進而有效促進金融結構的調整，以金融結構的調整來實現我國各區域經濟的發展。

要想實現我國金融結構的有效調整和促進經濟的發展，除了制度層面的改進之外，還必須要強調人才方面的保證，一方面，可以在金融領域和經濟領域內部培養人才，使其在增強專業技能的同時為我國金融結構的調整和經濟發展貢獻更大的力量；另一方面，可以與科研院所進行深入合作，形成產學研一體化的人才引進和培養機制，為我國金融和經濟領域注入新鮮的血液，最大程度上加快我國金融結構的調整和促進經濟發展。

金融結構的調整與經濟的發展之間具有緊密的聯系，兩者之間相輔相成，但是在目前我國制度安排下，兩者之間仍未能達到最佳匹配。因此要達到最佳匹配，就必須要發揮政府在制度建設上的作用，進一步完善我國金融制度、加快金融結構的調整步伐、增強區域經濟要素的流動性以及實施人才引進計劃等措施，有效加快我國金融結構的調整，進而能夠實現我國經濟的高速有效發展。

參考文獻：

[1]陳文靈.制度安排視角下的中國金融結構調整與經濟發展[J].現代商業,(20)

[2]祁應軍.對我國新型農村金融結構的思考與分析——基于制度變遷理論的視角[J].寧夏農林科技,(03)

[3]林毅夫,孫希芳,姜燁.經濟發展中的最優金融結構理論初探[J].經濟研究,(08)

〈2〉土地利用分類教案

土地利用年度計劃是國家實行建設用地宏觀控制的有效措施。土地利用計劃中，包括了農用地轉為建設用地的計劃。其目的是控制建設項目大量占用農用地，造成耕地大量減少和農業生態環境的破壞。

即使是在私有制的國家，也對農用地轉用實行計劃控制。如一些國家通過制定農用地轉用控制指標來控制建設用地的過快增長，這一是為了防止農用地的減少，起到保護農用地的作用；二是為了控制建設用地的增長，達到控制城市地價的目的。這些都是值得借鑒的。

〈3〉土地利用分類教案

采用土地利用動態度分析方法和GIS技術,通過建立土地利用空間數據庫,構建土地利用時空變化模型,分析上一輪規劃以來鄒平縣土地利用時空變化特征及驅動力.研究結果表明,從到近間,鄒平縣土地利用/覆被變化明顯.其中耕地和未利用地面積減少量最大,耕地面積逐年減少的主導原因為城鎮工礦及交通水利等建設用地的逐年增加,這與鄒平縣城鎮化水平不斷提高及經濟快速發展密不可分,而城鎮工礦用地與GDP、非農業人口存在很強的'線性相關關系;未利用轉出地類主要為農用地,這一定程度上緩減了因建設占用農用地所引發的農用地規模不斷下降的壓力.

〈4〉土地利用分類教案

摘要：馬克思經濟學的資本理論和西方經濟學的資本理論分屬兩種不同的理論分析范式。馬克思經濟學分析范式中“人力”不是勞動者的資本，勞動力商品化并非是勞動者自己將勞動力資本化，可變資本只是資本家的資本，而不是勞動者的資本。舒爾茨等人在人力資本理論中將“人力”稱為資本，只是意味著在西方主流經濟學的生產函數中又增加一種原本不為人知的生產要素，技術分析的需要是主要原因。加之該理論的理論框架、方法論與前提假定等方面的內在缺陷，將其植入馬克思經濟理論會導致兩種理論范式的沖突。

近年來，國內有些學者在對西方經濟學進行研究時，置人力資本理論特定的范式規定和內在缺陷于不顧，將其植入馬克思經濟學理論框架，給理論研究增添許多混亂。人力資本在其創立者舒爾茨的理論中體現為，“勞動者變成資本家，是由于他們獲得具有經濟價值的知識和技能的結果”，“由于擁有其本身的人力資本價值，勞動者已經變成了‘資本家’”，“工人因人力資本投資而成了資本家”。而國內有學者認為，馬克思雖然沒有使用“人力資本”的概念，但在“勞動力概念”的解釋和使用上已蘊含了人力資本理論思想，舒爾茨所說的“人力資本”就是馬克思所說的勞動力。事實上馬克思經濟學的資本理論和西方經濟學的資本理論在內涵范疇、認識邏輯和方法論基礎上都有本質區別。本文通過對馬克思經濟理論中人力——資本關系的分析及對西方經濟學人力資本理論的理論動因與內在缺陷的剖析，廓清二者之間的范式差異，從而合理定位人力資本理論在我國經濟學理論建設中的地位。

“人力”在馬克思經濟學分析范式中并不必然是資本。雖然馬克思把資本分為可變資本和不變資本，但可變資本只是資本家的資本，而不是勞動者的資本。

(一)勞動者的“人力”不能自行增值。資本的本質規定是增值性。馬克思認為，勞動力是“人的身體即活的人體中存在的，每當人生產某種使用價值時就運用的體力和智力的總和”?！熬哂袥Q定意義的，是這個商品(勞動力——引者注)獨特的使用價值，即它是價值的源泉，并且是大于它自身價值的源泉”。從勞動者的立場看，將勞動力稱為資本意味著讓增值的源泉補給源泉，這在邏輯上是一種謬誤。因為是資本就要增值，要增值就要吸收勞動者的活勞動，勞動力若是資本，只有在它吸收了活勞動后，資本的增值部分即剩余價值才會產生。但勞動力的使用就是勞動，勞動只有同勞動者以外的物質資料結合并被物質資料吸收，才能實現物質資料價值的增值。勞動力不能通過在生產過程中直接吸收自己在發揮作用時所表現出的'東西——活勞動，來使自己增值。正如吳宣恭教授所說：“勞動力出賣以后，它已變成資本家所有的資本的一個部分，不歸勞動者支配，也不能為勞動者帶來任何剩余，對勞動者而言，毫無資本的功能”，“勞動力的所有者不可能購買自己，剝削自己。這就是說，‘人力’的所有者不可能成為自己的資本家，‘人力’不可能成為資本。”勞動力的價值由生產和再生產勞動力所必需的生活資料的價值決定，它是一個消極地被決定了的價值。

現實中，勞動者將自己的某些知識和技能折合成一定的股份，并獲得相應剩余分享的情況，仍不能說明“人力”具有增值性。因為知識、技術有兩種，一種是與勞動者身體無法分開的；一種是可與勞動者相分離，能獲得獨立存在形式的知識和技術。具有第一種知識和技術的“人力”不具資本屬性。當第二種知識和技術以專利的形式作為一種重要的生產要素折資入股進行投資時，它們便具有了資本的屬性。參股的專利所有者是以資本所有者而非人力所有者的身份出現的，他依靠專利股份分享企業剩余，同依靠貨幣投資或設備投資得到剩余，在經濟關系的性質上沒有差別。而且，這種雖然源于勞動卻已物化的專利，已與勞動者身體發生分離，轉化成為一種與勞動正好相對的力量，參與無償占有剩余勞動。在此，“人力”與資本的界線是涇渭分明的。

(二)資本家的可變資本不是勞動力所有者的資本。盡管馬克思也把資本區分為不變資本和可變資本，但資本家的可變資本不是勞動力所有者的資本，可變資本并不等同于勞動力。雖然資本所有者用資本的一部分——可變資本購買勞動力，但勞動力在賣者即雇傭工人那里只是商品，而只有在買者手中，即暫時握在其使用權的資本所有者手中，才成為資本?？勺冑Y本只是資本所有者的資本，而不是歸屬于勞動者的資本。同樣，勞動力商品化并不意味著勞動力資本化。當勞動者還能支配自己的勞動力時，它只是等待出售的商品，是潛在的生產要素，不能成為資本。一旦勞動力被出賣并進入生產過程，它就并入買者的資本。勞動力商品的這種二重性，決定了人力不可能成為勞動者的“人力資本”。

馬克思認為，“如果說，勞動力只有在它的賣者即雇傭工人手中才是商品，那末相反，它只有在它的買者手中，即暫時握有它的使用權的資本家手中，才成為資本?！睆馁Y本家的角度看，通過對勞動力的購買和使用使自己的貨幣資本化。雖然勞動力創造了剩余價值，但因其所有者已將它出賣，并僅僅得到相當于勞動力價值的工資，勞動力的使用權不再歸勞動者所有，勞動力的使用即勞動創造的剩余價值也全部歸勞動力的購買者。可見，勞動力在其所有者那里只是他的資產或商品，而不是資本。有時，資本家為獲取更多的剩余價值，也會對一些“發達的和專門的勞動力”進行激勵，但這是同復雜的、熟練的勞動力具有較大的價值相聯系的，以不損害自身的根本利益為前提，并沒有改變問題的實質。

由此可見，馬克思雖然把變為勞動力或體現在勞動力上的那部分資本稱作可變資本，但決不能將此誤解為馬克思將勞動者的“人力”也當作勞動者的“資本”。

西方經濟學家將勞動者的“人力”稱作勞動者的資本完全是出于技術分析的需要。人力資本概念提出的目的在于闡明勞動者素質的提高對個人收入、經濟增長等的巨大作用，同時證明在教育、培訓等方面投資的重要意義。但舒爾茨等人把勞動者的知識、技能稱為“資本”主要是技術分析的需要。

舒爾茨等人主要是在新古典經濟學的框架內，運用新古典經濟學的分析工具對勞動者的知識、技能等投資進行成本——收益比較。要突出知識、技能等投資的高收益性特點，必須有一個與物質資本投資收益相比較的平臺。而把勞動者的知識、技能等轉化為價值化的資本，既可很方便地將新古典經濟學運用于物質資本的分析工具運用于長期被傳統理論所忽視的勞動者能力的分析，又可在生產中實現勞動者技能貢獻與物質資本貢獻之間的相通約。顯然，充當這兩個問題的解決中介恐怕就是“資本”被嵌入“人力”的初衷。在西方主流經濟學視野中，人力資本的出現只是意味著在生產函數中又增加一種原本不為人知的生產要素。如馬克·布勞格所說：“它只不過是標準的新古典概念在新古典經濟學家以前沒有考慮過的現象上的運用。”表面看來，人力資本理論的這種嫁接和過渡完成的比較平滑順暢，但其內部被粉飾起來的許多矛盾長期以來一直受到人們的質疑和批判。

西方經濟學人力資本理論與其所依存的新古典經濟學分析框架相一致，也不可避免地具有這一范式固有的缺陷，加之理論自身的先天不足，使其自產生之日起就招來批判不斷。

(一)理論框架缺陷。西方人力資本理論的研究基本上是遵循這樣的路徑進行的：把人力資本納入新古典經濟學的生產函數——對人力資本進行度量——研究人力資本的生成機制，進而以人力資本概念為核心研究經濟增長、收入分配、企業組織以及宏觀經濟政策等。所有的一切無非是把既有的研究物質資本的框架轉向人力資本的研究。但這種理論框架的移用需要一個重要前提，即“人力”能成為“資本”，而且“人力”是“資本”。然而，從舒爾茨等人的話語背景和話語體系來看，這一前提讓人置疑。

舒爾茨認為，人力資本是指“凝聚在勞動者身上的知識、技能及其表現出來的能力”。勞動者這些能力和素質的獲得需要接受一些必要的教育和訓練，需要一定的費用支出，但人的需求的多元性與層次性及行為動機的復雜性，使個人的目標函數具有不確定性，而且在人的支出總額中也無法劃清投資和消費的邊界，許多支出根本無法歸為具有資本意義的投資。因而，舒爾茨所言的“人力資本”無法簡單納入新古典經濟學的投資——收益函數，顯然這與資本所規定的貨幣收益最大化要求相左。況且，知識、技能等的生產性及其對提高個人收入的貢獻度還與教育體制、市場供求狀況及人自身的能力、天賦、態度等因索相關，并非是一個單純的投資問題，這些都不是資本所能涵蓋的。

(二)方法論與前提假定缺陷。人力資本理論與其所依存的新古典經濟學分析框架相一致，也自然將個人主義方法論作為其建構理論的指導。這一方法論基礎也不可避免地使它把“理性經濟人”作為理論的預設前提，它在信息完全、個體理性和偏好穩定的內涵約束下，直接指向了未來收益的“最大化原則”。這些苛刻的脫離實際的假定與個人對自身人力進行投資的復雜心理動機很難相適應。人的行為在很多情況下并非是理性地、合乎邏輯地指向任何可識別的目標，許多行為是由習慣來協調的。顯然，人力資本理論對那些由習慣來協調的個人支出行為無法做出合理解釋。

馬克思主義經濟理論的發展離不開對其他學說的借鑒和吸收，但我們也需充分認識各種學說流派間的范式規定，尤其不能混淆西方經濟學范式和馬克思經濟學范式的本質區別，否則必定會造成理論混亂。在馬克思經濟學分析范式中“人力”不是勞動者的資本，勞動力商品化并非是勞動者將自己的勞動力資本化，可變資本只是資本所有者的資本，而不是歸屬于勞動者的資本。當前，對西方經濟學人力資本理論進行深入分析，充分認識其理論缺陷，理清其范式的適用范圍和價值取向，有助于在發展馬克思主義經濟學的理論研究中對其進行合理的取舍。

〈5〉土地利用分類教案

利用1990和2期TM影像,對塔里木河上游典型綠洲的土地利用面積變化進行了研究,在土地利用變化背景下,通過貨幣化生態服務功能,揭示塔里木河上游典型綠洲生態價值的變化.研究表明,1990～20研究區土地利用變化顯著.農田、居民點、鹽堿地大面積增加,草地、林地、水域、濕地都有不同程度的減少;間研究區生態價值為負增長,減少了1.055×109元,由于土地利用變化而造成的.生態價值損失巨大,而國民生產總值增加了3.652×109元.不顧生態環境的損失,盲目追求經濟的增長,最終無法實現經濟與社會的最大效益.評估區域生態價值,并將其納入區域環境與經濟綜合核算體系意義重大.

丁建麗,DING Jianli(新疆大學資源與環境科學學院,烏魯木齊,830046)

劉新春,LIU Xinchun(中國氣象局烏魯木齊沙漠氣象研究所,烏魯木齊,830002)

〈6〉土地利用分類教案

（一）深化土地綜合整治

——高標準基本農田建設。通過完善土地平整、灌溉與排水、田間道路、農田林網等農田基礎設施，大力開展高標準基本農田建設，改善農村生產生活條件和生態環境，增加有效耕地面積，提高耕地質量。高標準基本農田建設重點區域位于湯池鎮和安民鎮。到 20xx 年，全區力爭全面完成上級下達的高標準基本農田建設任務。

——農村建設用地整理。結合田、水、路、林、村綜合整治，推進農村建設用地整理，促進農村建設用地節約集約利用。農村建設用地整理重點區域位于湯池鎮。到 20xx 年，農村建設用地退出規模力爭達到 289.0 公頃以上，增減掛鉤拆舊區整理復墾規模力爭達到 30.0公頃。

——城鎮低效用地再開發。積極開展舊城區低效用地更新改造，在明晰土地產權、確保改造前后土地權利人利益不受損前提下，重點治理基礎設施落后、“城中村”和與城鎮功能定位不符的舊城區，不斷完善舊城區基礎設施和公共服務設施，提升舊城區的集約用地水平和人口承載能力。城鎮低效用地再開發的重點區域位于白房路、鐵礦溝、表廠、錦江山的棚戶區和老城區的舊工業廠房或倉儲區。到 20xx年，全區力爭再開發城鎮低效用地 30.0 公頃以上。

——宜耕后備土地資源開發。在保護和改善生態環境的前提下，依據土地適宜性條件，有計劃有步驟地推進宜耕后備土地資源開發。宜耕后備土地資源開發的重點區域位于安民鎮。到 20xx 年，全區通過宜耕后備土地資源開發補充耕地面積達到 240.0 公頃以上。

——低丘緩坡建設開發利用?？茖W編制低丘緩坡地開發利用規劃，合理確定低丘緩坡地用于城鄉建設的開發規模，并實行先轉用后征收；
在嚴格控制地質災害、水土流失和保護生態環境的前提下，合理確定開發強度，對低丘緩坡地進行綜合整治利用，并將其納入城鎮村建設和產業發展的用地規劃。到 20xx 年，全區力爭實施低丘緩坡地建設開發利用 30.0 公頃以上。

（二）推進城鄉增減掛鉤

——合理安排增減掛鉤規模。按照城鄉用地一體化的要求和因地制宜、科學規劃、統籌實施、權責掛鉤的原則，積極開展城鄉建設用地增減掛鉤，推進農村建設用地整理，促進農村居民點適度集聚，提高農村建設用地的利用效率，為新農村建設和城鎮發展騰挪空間。到20xx 年，全區力爭形成城鄉建設用地增減掛鉤指標 30.0 公頃，其中10.0 公頃用于拆舊區農戶的集中安置，20.0 公頃用于保障城鎮發展。

——明確增減掛鉤重點區域。城鄉建設用地增減掛鉤的拆舊區以經濟條件較好的零散農村居民點為主，因地制宜，量力而行，不得違背農民意愿強拆強建，其重點區域位于湯池鎮；
城鄉建設用地增減掛鉤的建新安置區主要安排在拆舊區鄰近的中心村，騰挪出的建設用地指標主要在城鎮工礦用地指標緊缺的城鎮和園區使用，其重點區域位于安民鎮和湯池鎮等。

〈7〉土地利用分類教案

前言：為了深入貫徹科學發展觀，切實落實十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地的基本國策，更好地統籌土地資源的開發、利用和保護，促進國民經濟又好又快發展，依據《中華人民共和國土地管理法》等法律法規和國家有關土地利用的方針、政策，在《全國土地利用總體規劃綱要(1997-2010年)》基礎上，制定《全國土地利用總體規劃綱要(2006-2020年)》(以下簡稱《綱要》)。

《綱要》主要闡明規劃期內國家土地利用戰略，明確政府土地利用管理的主要目標、任務和政策，引導全社會保護和合理利用土地資源，是實行最嚴格土地管理制度的綱領性文件，是落實土地宏觀調控和土地用途管制、規劃城鄉建設和各項建設的重要依據。

《綱要》以2005年為基期，以2020年為規劃期末年。《綱要》的規劃范圍未包括香港特別行政區、澳門特別行政區和臺灣省。

第一章土地利用面臨的形勢

第一節土地利用現狀

根據全國土地利用變更調查，到2005年底，全國農用地面積為65704.74萬公頃(985571萬畝)，建設用地面積為3192.24萬公頃(47884萬畝)，其他為未利用地。在農用地中，耕地面積為12208.27萬公頃(183124萬畝)，園地面積為1154.9萬公頃(17323萬畝)，林地面積為23574.11萬公頃(353612萬畝)，牧草地面積為26214.38萬公頃(393216萬畝)，其他農用地面積為2553.09萬公頃(38296萬畝)。在建設用地中，居民點及工礦用地面積為2601.51萬公頃(39023萬畝)，交通運輸用地面積為230.85萬公頃(3463萬畝)，水利設施用地面積為359.87萬公頃(5398萬畝)。

黨中央、國務院高度重視土地利用和管理。自《全國土地利用總體規劃綱要(1997-2010年)》批準實施以來，通過制定和實施一系列加強土地宏觀調控和管理的政策措施，土地用途管制制度逐步得到落實，控制和引導土地利用的成效日益顯現：

──農用地特別是耕地保護得到強化，非農建設占用耕地規模逐步下降。1997-2005年，全國非農建設年均占用耕地20.35萬公頃(305萬畝)，與1991-1996年年均占用29.37萬公頃(441萬畝)相比降低了31%。

──建設用地節約集約利用水平逐步提高，保障了經濟社會各項事業發展的必要用地。2005年與1996年相比，單位建設用地二、三產業產值從19.63萬元/公頃(1.31萬元/畝)增加到50萬元/公頃(3.33萬元/畝)，增長了1.5倍。

──土地整理復墾開發力度加大，總體上實現了建設占用耕地的占補平衡。1997-2005年，國家投資土地開發整理重點項目2259個，各省、自治區、直轄市累計安排土地開發整理項目近2萬個，全國累計補充耕地227.6萬公頃(3414萬畝)，年均補充耕地25.29萬公頃(379萬畝)。

──國土綜合整治穩步推進，土地生態環境逐步改善。1997-2005年，全國累計實現生態退耕686.25萬公頃(10294萬畝)，沙地面積減少19.52萬公頃(293萬畝)，裸土地面積減少5.01萬公頃(75萬畝)。

土地利用總體規劃的有效實施，促進了國家糧食安全和國民經濟平穩較快發展，緩解了生態環境破壞加劇的趨勢。但是，必須清醒地認識到，我國人口眾多、人地關系緊張的基本格局沒有改變，土地利用和管理還面臨一些突出問題：

──人均耕地少、優質耕地少、后備耕地資源少。2005年全國人均耕地1.4畝，不到世界平均水平的40%。優質耕地只占全部耕地的1/3。耕地后備資源潛力1333萬公頃(2億畝)左右，60%以上分布在水源不足和生態脆弱地區，開發利用的制約因素較多。

──優質耕地減少和工業用地增長過快。1997-2005年，全國灌溉水田和水澆地分別減少93.13萬公頃(1397萬畝)和29.93萬公頃(449萬畝)，而同期補充的耕地有排灌設施的比例不足40%。新增建設用地中工礦用地比例占到40%，部分地區高達60%，改善城鎮居民生活條件的居住、休閑等用地供應相對不足。

──建設用地粗放浪費較為突出。據調查，全國城鎮規劃范圍內共有閑置、空閑和批而未供的土地近26.67萬公頃(400萬畝)。全國工業項目用地容積率0.3-0.6，工業用地平均產出率遠低于發達國家水平。1997-2005年，鄉村人口減少9633萬人，而農村居民點用地卻增加了近11.75萬公頃(170萬畝)，農村建設用地利用效率普遍較低。

──局部地區土地退化和破壞嚴重。2005年全國水土流失面積達35600萬公頃，退化、沙化、堿化草地面積達13500萬公頃。一些地區產業用地布局混亂，土地污染嚴重，城市周邊和部分交通主干道以及江河沿岸耕地的重金屬與有機污染物嚴重超標。

──違規違法用地現象屢禁不止。2007年開展的全國土地執法“百日行動”清查結果顯示，全國“以租代征”涉及用地2.20萬公頃(33萬畝)，違規新設和擴大各類開發區涉及用地6.07萬公頃(91萬畝)，未批先用涉及土地面積15萬公頃(225萬畝)?？傮w上，違規違法用地的形勢依然嚴峻。

第二節機遇與挑戰

本世紀頭20年，是我國經濟社會發展的重要戰略機遇期，也是資源環境約束加劇的矛盾凸顯期。必須科學分析全面建設小康社會和全面參與經濟全球化的新形勢，深刻把握工業化、信息化、城鎮化、市場化、國際化深入發展的新要求，充分認識我國土地利用和管理面臨的挑戰：

──農用地特別是耕地保護的形勢日趨嚴峻。到2010年和2020年，我國人口總量預期將分別達到13.6億和14.5億，2033年前后達到高峰值15億左右，為保障國家糧食安全，必須保有一定數量的耕地;保障國家生態安全，也需要大力加強對具有生態功能的農用地特別是耕地的保護。同時，城鎮化、工業化的推進將不可避免地占用部分耕地，現代農業發展和生態建設也需要調整一些耕地。但是，耕地后備資源少，生態環境約束大，制約了我國耕地資源補充的能力，農用地特別是耕地保護面臨更加嚴峻的形勢。

──建設用地的供需矛盾更加突出。我國正處于城鎮化、工業化快速發展階段，到2010年和2020年，城鎮化率將分別達到48%和58%，城鎮工礦用地需求量將在相當長時期內保持較高水平;推進城鄉統籌和區域一體化發展，將拉動區域性基礎設施用地的進一步增長;建設社會主義新農村，還需要一定規模的新增建設用地周轉支撐。但是，隨著耕地保護和生態建設力度的加大，我國可用作新增建設用地的土地資源十分有限，各項建設用地的供給面臨前所未有的壓力。

──統籌協調土地利用的任務相當艱巨。隨著國際化、信息化、市場化的深入發展，經濟發展方式轉變的步伐不斷加快，亟待轉變土地利用模式和方式，優化行業土地利用結構;實施國家區域發展戰略，實現城鄉統籌和區域協調，促進國土開發新格局的形成，對調整區域土地利用提出了更高要求。但是，地區間經濟社會發展的不平衡以及各行業、各區域土地利用目標的多元化，加大了調整和優化行業、區域土地利用結構與布局的難度，統籌協調行業、區域土地利用的任務日益繁重。

同時，我們也要看到解決當前和今后一個時期土地利用問題的有利條件。從土地利用狀況看，我國建設用地利用總體粗放，節約集約利用空間較大，為統籌保障科學發展與保護耕地資源提供了基礎條件。從國際背景看，經濟全球化、科技革命和產業結構升級，有利于我國轉變經濟發展方式，建設資源節約型社會。從國內環境看，科學發展觀的深入貫徹落實，社會主義市場經濟體制改革的不斷深化，民主法治和政治文明的不斷發展，國家綜合實力的不斷增強，黨中央、國務院對土地管理工作的高度重視，有利于加強土地宏觀調控，進一步發揮市場在土地資源配置中的基礎作用，有利于促進土地利用和管理方式的轉變，實現人地關系的和諧發展。

展望未來，我國土地利用和管理的挑戰與機遇并存。必須從我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情沒有變、人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間矛盾這一社會主要矛盾沒有變出發，正確把握科學發展與資源配置的密切聯系和內在規律，本著對人民、對子孫后代高度負責的態度，立足保障科學發展，增強土地資源危機意識，樹立全民節地觀念，妥善處理保障發展與保護耕地的關系，統籌土地資源的開發、利用和保護，積極探索土地利用新模式，促進土地資源可持續利用。

第二章指導原則與目標任務

第一節指導原則

以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，堅持節約資源和保護環境的基本國策，堅持保護耕地和節約集約用地的根本指導方針，實行最嚴格的土地管理制度。按照全面建設小康社會的目標和轉變經濟發展方式的要求，統籌土地利用與經濟社會協調發展，充分發揮市場在土地資源配置中的基礎性作用，加強宏觀調控，落實共同責任，注重開源節流，推進科技創新和國際合作，構建保障和促進科學發展新機制，不斷提高土地資源對經濟社會全面協調可持續發展的保障能力。要遵循以下基本原則：

──嚴格保護耕地。按照穩定和提高農業基礎地位的要求，立足解決農村民生問題，嚴格保護耕地特別是基本農田，加大土地整理復墾開發補充耕地力度，提高農業綜合生產能力，保障國家糧食安全。

──節約集約用地。按照建設資源節約型社會的要求，立足保障和促進科學發展，合理控制建設規模，積極拓展建設用地新空間，努力轉變用地方式，加快由外延擴張向內涵挖潛、由粗放低效向集約高效轉變，防止用地浪費，推動產業結構優化升級，促進經濟發展方式轉變。

──統籌各業各類用地。按照落實國家區域發展總體戰略的要求，立足形成國土開發新格局，優化配置各業各類用地，引導人口、產業和生產要素合理流動，促進城鄉統籌和區域協調發展。

──加強土地生態建設。按照建設環境友好型社會的要求，立足構建良好的人居環境，統籌安排生活、生態和生產用地，優先保護自然生態空間，促進生態文明發展。

──強化土地宏觀調控。按照促進國民經濟又好又快發展的要求，立足構建保障和促進科學發展新機制，加強和改進規劃實施保障措施，增強土地管理參與宏觀調控的針對性和有效性。

第二節規劃目標

根據全面建設小康社會的總體要求和“十一五”經濟社會發展的目標任務，規劃期內努力實現以下土地利用目標：

──守住18億畝耕地紅線。全國耕地保有量到2010年和2020年分別保持在12120萬公頃(18.18億畝)和12033.33萬公頃(18.05億畝)。規劃期內，確保10400萬公頃(15.6億畝)基本農田數量不減少、質量有提高。

──保障科學發展的建設用地。新增建設用地規模得到有效控制，閑置和低效建設用地得到充分利用，建設用地空間不斷擴展，節約集約用地水平不斷提高，有效保障科學發展的用地需求。規劃期間，單位建設用地二、三產業產值年均提高6%以上，其中，“十一五”期間年均提高10%以上。到2010年和2020年，全國新增建設用地分別為195萬公頃(2925萬畝)和585萬公頃(8775萬畝)。通過引導開發未利用地形成新增建設用地125萬公頃(1875萬畝)以上，其中，“十一五”期間達到38萬公頃(570萬畝)以上。

──土地利用結構得到優化。農用地保持基本穩定，建設用地得到有效控制，未利用地得到合理開發;城鄉用地結構不斷優化，城鎮建設用地的增加與農村建設用地的減少相掛鉤。到2010年和2020年，農用地穩定在66177.09萬公頃(992656萬畝)和66883.55萬公頃(1003253萬畝)，建設用地總面積分別控制在3374萬公頃(50610萬畝)和3724萬公頃(55860萬畝)以內;城鎮工礦用地在城鄉建設用地總量中的比例由2005年的30%調整到2020年的40%左右，但要從嚴控制城鎮工礦用地中工業用地的比例。

──土地整理復墾開發全面推進。田水路林村綜合整治和建設用地整理取得明顯成效，新增工礦廢棄地實現全面復墾，后備耕地資源得到適度開發。到2010年和2020年，全國通過土地整理復墾開發補充耕地不低于114萬公頃(1710萬畝)和367萬公頃(5500萬畝)。

──土地生態保護和建設取得積極成效。退耕還林還草成果得到進一步鞏固，水土流失、土地荒漠化和“三化”(退化、沙化、堿化)草地治理取得明顯進展，農用地特別是耕地污染的防治工作得到加強。

──土地管理在宏觀調控中的作用明顯增強。土地法制建設不斷加強，市場機制逐步健全，土地管理的法律、經濟、行政和技術等手段不斷完善，土地管理效率和服務水平不斷提高。

第三節主要任務

圍繞規劃目標，明確以下主要任務：

──以嚴格保護耕地為前提，統籌安排農用地。實行耕地數量、質量、生態全面管護，嚴格控制非農建設占用耕地特別是基本農田，加強基本農田建設;加大土地整理復墾開發補充耕地力度，確保補充耕地質量;統籌安排各類農用地，合理調整農用地結構和布局。

──以推進節約集約用地為重點，提高建設用地保障能力。堅持需求引導與供給調節，合理確定新增建設用地規模、結構和時序，從嚴控制建設用地總規模;加強建設用地空間管制，嚴格劃定城鄉建設用地擴展邊界，控制建設用地無序擴張;積極盤活存量建設用地，鼓勵深度開發地上地下空間，充分利用未利用地和工礦廢棄地拓展建設用地空間。

──以加強國土綜合整治為手段，協調土地利用與生態建設。充分發揮各類農用地和未利用地的生態功能，保護基礎性生態用地;積極推進以土地整理復墾為重點的國土綜合整治，統籌土地利用與生態環境建設;制定不同區域環境保護的用地政策，因地制宜改善土地生態環境。

──以優化結構布局為途徑，統籌區域土地利用。加強區域土地利用調控和引導，明確區域土地利用方向;制定和實施差別化的土地利用政策，促進主體功能區的形成;強化省級土地利用調控，落實土地利用規劃目標和空間管制措施。

──以落實共同責任為基礎，完善規劃實施保障措施。嚴格執行保護耕地和節約集約用地目標責任制，強化土地利用總體規劃的整體控制作用，落實差別化的土地利用計劃政策，健全保護耕地和節約集約用地的市場調節機制，建立土地利用規劃動態調整機制，確保土地利用規劃目標的實現。

第三章保護和合理利用農用地

圍繞守住18億畝耕地紅線，嚴格控制耕地流失，加大補充耕地力度，加強基本農田建設和保護，強化耕地質量建設，統籌安排其他農用地，努力提高農用地綜合生產能力和利用效益。

第一節嚴格控制耕地流失

嚴格控制非農建設占用耕地。強化對非農建設占用耕地的控制和引導，建設項目選址必須貫徹不占或少占耕地的原則，確需占用耕地的，應盡量占用等級較低的耕地，扭轉優質耕地過快減少的趨勢。到2010年和2020年，新增建設占用耕地分別控制在100萬公頃(1500萬畝)和300萬公頃(4500萬畝)以內。

嚴格禁止擅自實施生態退耕。切實落實國家生態退耕政策，凡不符合國家生態退耕規劃和政策、未納入生態退耕計劃自行退耕的，限期恢復耕作條件或補充數量質量相當的耕地。

加強對農用地結構調整的引導。合理引導種植業內部結構調整，確保不因農業結構調整降低耕地保有量。各類防護林、綠化帶等生態建設應盡量避免占用耕地，確需占用的，必須按照數量質量相當的原則履行補充耕地義務。通過經濟補償機制、市場手段引導農業結構調整向有利于增加耕地的方向進行。

加大災毀耕地防治力度。加強耕地抗災能力建設，減少自然災害損毀耕地數量，及時復墾災毀耕地。規劃期間力爭將因災損毀減少的耕地控制在73.33萬公頃(1100萬畝)以內。

第二節加大補充耕地力度

嚴格執行建設占用耕地補償制度。切實落實建設占用補充耕地法人責任制。按照建設占用耕地占補平衡的要求，嚴格落實省、自治區、直轄市補充耕地義務;支持有條件的地區在完成補充耕地義務的基礎上，增加補充耕地任務，確保耕地保護目標實現。對國家重大工程建設項目的補充耕地任務，經國務院批準，通過實施土地整理復墾開發重大工程，在全國范圍內統籌安排。積極推進土地整理復墾開發補充耕地，努力拓寬資金渠道，探索市場化運作模式。

大力加強農村土地整理。積極穩妥地開展田水路林村綜合整治，在改善農村生產生活條件和生態環境的同時，增加有效耕地面積，提高耕地質量。組織實施土地整理重大工程。到2010年和2020年，通過土地整理補充耕地63萬公頃(945萬畝)和182萬公頃(2730萬畝)。

積極開展工礦廢棄地復墾。加快閉坑礦山、采煤塌陷、挖損壓占等廢棄土地的復墾，立足優先農業利用、鼓勵多用途使用和改善生態環境，合理安排復墾土地的利用方向、規模和時序。組織實施土地復墾重大工程。到2010年和2020年，通過工礦廢棄地復墾補充耕地17萬公頃(255萬畝)和46萬公頃(690萬畝)。

適度開發宜耕后備土地。在保護和改善生態環境的前提下，依據土地利用條件，有計劃、有步驟地推進后備土地資源開發利用，組織實施土地開發重大工程。到2010年和2020年，通過開發未利用地補充耕地34萬公頃(510萬畝)和139萬公頃(2080萬畝)。

第三節加強基本農田保護

穩定基本農田數量和質量。嚴格按照土地利用總體規劃確定的保護目標，依據基本農田劃定的有關規定和標準，參照農用地分等定級成果，在規定期限內調整劃定基本農田，并落實到地塊和農戶，調整劃定后的基本農田平均質量等級不得低于原有質量等級。嚴格落實基本農田保護制度，除法律規定的情形外，其他各類建設嚴禁占用基本農田;確需占用的，須經國務院批準，并按照“先補后占”的原則，補劃數量、質量相當的基本農田。

加強基本農田建設。建立基本農田建設集中投入制度，加大公共財政對糧食主產區和基本農田保護區建設的扶持力度，大力開展基本農田整理，改善基本農田生產條件，提高基本農田質量。綜合運用經濟、行政等手段，積極推進基本農田保護示范區建設。

第四節強化耕地質量建設

加大耕地管護力度。按照數量、質量和生態全面管護的要求，依據耕地等級實施差別化管護，對水田等優質耕地實行特殊保護。建立耕地保護臺賬管理制度，明確保護耕地的責任人、面積、耕地等級等基本情況。加大中低產田改造力度，積極開展農田水利建設，加強坡改梯等水土保持工程建設，推廣節水抗旱技術，大力實施“沃土工程”、“移土培肥”等重大工程，提高耕地綜合生產能力。

確保補充耕地質量。依據農用地分等定級成果，加強對占用和補充耕地的評價，從數量和產能兩方面嚴格考核耕地占補平衡，對補充耕地質量未達到被占耕地質量的，按照質量折算增加補充耕地面積。積極實施耕作層剝離工程，鼓勵剝離建設占用耕地的耕作層，并在符合水土保持要求前提下，用于新開墾耕地的建設。

第五節統籌安排其他農用地

提高園地利用效益。重點發展優質果園，建設優勢果產品基地，促進品種結構調整和產品質量提高。調整園地布局，引導新建園地向立地條件適宜的丘陵、臺地和荒坡地集中發展。加強對中低產園地的改造和管理，穩步提高園地單產和效益。

嚴格保護林地。加強林地征占用管理，禁止毀林開墾和非法占用林地，嚴格控制各項建設工程征占國家重點公益林、天然林、自然保護區、森林公園以及大江大河源頭等生態脆弱地區的林地。管好、用好現有林地，加強低效林地的改造，加快跡地更新及受損林地的恢復和重建。充分利用宜林荒山荒坡造林，擴大有林地面積。

推進牧草地綜合整治。合理利用草場資源，防止超載過牧，嚴禁濫挖、濫采、濫摟、濫墾。堅持用養結合，科學合理地控制載畜量。加強天然草原改良，培育、提高草地生產力。牧區逐步改變依賴天然草原放牧的生產方式，建設高產人工草地和飼草飼料地。半農半牧區發展人工種草，實行草田輪作。支持退化草場治理、退牧還草、草地生態系統恢復重建等工程的實施。

合理安排畜禽養殖用地。加強畜禽養殖用地調查與規劃，鼓勵規?；笄蒺B殖。引導新建畜禽場(小區)利用廢棄地和荒山荒坡等未利用地，發展畜禽養殖。

第四章節約集約利用建設用地

圍繞提高建設用地保障科學發展的能力，嚴格控制建設用地規模，科學配置城鎮工礦用地，整合規范農村建設用地，保障必要基礎設施用地，優化建設用地結構和布局，加強建設用地空間管制，促進國民經濟又好又快發展。

第一節嚴格控制建設用地規模

嚴格控制新增建設用地規模。以需求引導和供給調節合理確定新增建設用地規模，強化土地利用總體規劃和年度計劃對新增建設用地規模、結構和時序安排的調控。以控制新增建設用地規模特別是建設占用耕地規模，來控制建設用地的低效擴張，促進土地利用模式創新和土地利用效率提高，以土地供應的硬約束來促進經濟發展方式的根本轉變。

加大存量建設用地挖潛力度。積極盤活存量建設用地，加強城鎮閑散用地整合，鼓勵低效用地增容改造和深度開發;積極推行節地型城、鎮、村更新改造，重點加快城中村改造，研究和推廣各類建設節地技術和模式，促進各項建設節約集約用地，提高現有建設用地對經濟社會發展的支撐能力。

積極拓展建設用地新空間。加強規劃統籌和政策引導，在不破壞生態環境的前提下，優先開發緩坡丘陵地、鹽堿地、荒草地、裸土地等未利用地和廢棄地，積極引導城鄉建設向地上、地下發展，拓展建設用地新空間。

第二節優化配置城鎮工礦用地

控制城鎮工礦用地過快擴張。合理調控城鎮工礦用地增長規模和時序，引導大中小城市和小城鎮協調發展，防止城鎮工礦用地過度擴張。嚴格執行國家工業項目建設用地控制指標，防止工業用地低效擴張，從嚴控制城鎮工礦用地中工業用地比例。從嚴從緊控制獨立選址項目的數量和用地規模，除礦山、軍事等用地外，新增工礦用地必須納入城鎮建設用地規劃范圍。嚴格按照土地利用總體規劃和節約集約用地指標審核開發區用地，對不符合要求的，不得擴區、升級。

優化工礦用地結構和布局。依據國家產業發展政策和土地資源環境條件，合理制定產業用地政策，優先保障技術含量高、社會經濟效益好的產業發展用地，重點保障與地區資源環境條件相適應的主導產業用地?？茖W配置不同類型和不同規模的企業用地，提高工業用地綜合效益，促進地區產業鏈的形成。鼓勵利用原有工業用地發展新興產業，降低用地成本，促進工業產業升級。調整優化工礦用地布局，改變布局分散、粗放低效的現狀。

引導城鎮用地內部結構調整?？刂粕a用地，保障生活用地，提高生態用地比例，促進城鎮和諧發展。嚴格限定開發區內非生產性建設用地的比例，提升開發區用地效率和效益。合理調整城鎮用地供應結構，優先保障基礎設施、公共服務設施、廉租住房、經濟適用住房及普通住宅建設用地，增加中小套型住房用地，切實保障民生用地。

第三節整合規范農村建設用地

積極支持新農村建設。按照新農村建設的要求，切實搞好鄉級土地利用總體規劃和鎮規劃、鄉規劃、村莊規劃，合理引導農民住宅相對集中建設，促進自然村落適度撤并。重點保障農業生產、農民生活必需的建設用地，支持農村道路、水利等基礎設施建設和教育、衛生、人口計生等社會事業發展。

加強農村宅基地管理。合理安排農村宅基地，禁止超標準占地建房，逐步解決現有住宅用地超標準問題。農民新建住宅應優先安排利用村內空閑地、閑置宅基地和未利用地，村內有空閑地、原有宅基地已達標的，不再安排新增宅基地。引導和規范農村閑置宅基地合理流轉，提高農村宅基地的利用效率。

穩步推進農村建設用地整治。按照尊重民意、改善民生、因地制宜、循序漸進的原則，開展田水路林村綜合整治，加強對“空心村”用地的改造。到2020年，完成農村建設用地整理90萬公頃(1350萬畝)，其中，“十一五”期間完成30萬公頃(450萬畝)。

第四節保障必要基礎設施用地

保障能源產業用地。按照有序發展煤炭、積極發展電力、加快發展石油天然氣、大力發展可再生能源的要求，統籌安排能源產業用地，優化用地布局，嚴格項目用地管理，重點保障國家大型煤炭、油氣基地和電源、電網建設用地。2006-2020年安排新增能源建設用地50萬公頃(750萬畝)，其中，“十一五”期間安排新增能源重點建設項目建設用地20萬公頃(300萬畝)。

統籌安排交通用地。按照統籌規劃、合理布局、集約高效的要求，優化各類交通用地規模、結構與布局，嚴格工程項目建設用地標準，大力推廣節地技術，促進便捷、通暢、高效、安全綜合交通網絡的形成和完善。2006-2020年，新增鐵路用地26萬公頃(390萬畝)，其中，“十一五”期間安排11.5萬公頃(172.5萬畝)。新增公路用地145萬公頃(2175萬畝)，其中，農村公路用地30萬公頃(450萬畝);“十一五”期間安排新增公路用地55萬公頃(825萬畝)，其中農村公路用地12萬公頃(180萬畝)。新增港口碼頭用地3萬公頃(45萬畝)，其中，“十一五”期間安排1萬公頃(15萬畝)。新增民用機場用地5萬公頃(75萬畝)，其中，“十一五”期間新增民用機場用地1.5萬公頃(22.5萬畝)。

合理安排水利設施用地。按照水資源可持續利用和節水型社會建設的要求，加強水利設施的規劃選址和用地論證，優先保障具有全國和區域戰略意義的重點水利設施用地。推動農村水利設施建設，保障以灌區續建配套節水改造、雨水集蓄利用和農村飲水安全為重點的農村水利設施用地，促進農業生產和農村生活條件的改善。規劃期間，安排新增水利設施用地45萬公頃(675萬畝)，其中，“十一五”期間安排22萬公頃(330萬畝)。南水北調東線和中線工程安排8.70萬公頃(131萬畝)。

加強礦產資源勘查開發用地管理。按照全國礦產資源規劃的要求，完善礦產資源開發用地政策，支持礦業經濟區建設，加大采礦用地監督和管理力度。按照全國地質勘查規劃的要求，依法保障礦產資源勘查臨時用地，支持礦產資源保障工程的實施。

第五節加強建設用地空間管制

實行城鄉建設用地擴展邊界控制。各地要按照分解下達的城鄉建設用地指標，嚴格劃定城鎮工礦和農村居民點用地的擴展邊界，明確管制規則和監管措施，綜合運用經濟、行政和法律手段，控制城鄉建設用地盲目無序擴張。

落實城鄉建設用地空間管制制度。城鄉建設用地擴展邊界內的農用地轉用，要簡化用地許可程序，完善備案制度，強化跟蹤監管;城鄉建設用地擴展邊界外的農用地轉用，只能安排能源、交通、水利、軍事等必需單獨選址的建設項目，提高土地規劃許可條件，嚴格許可程序，強化項目選址和用地論證，確?？茖W選址和合理用地。

完善建設項目用地前期論證制度。加強建設項目用地前期論證，強化土地利用總體規劃、土地利用年度計劃和土地供應政策等對建設用地的控制和引導;建設項目選址應按照節約集約用地原則進行多方案比較，優先采用占地少特別是占用耕地少的選址方案。

第五章協調土地利用與生態建設

圍繞加強土地生態保護與建設，保護基礎性生態用地，加大土地生態環境整治力度，因地制宜改善土地生態環境，促進環境友好型社會建設。

第一節加強基礎性生態用地保護

嚴格保護基礎性生態用地。嚴格控制對天然林、天然草場和濕地等基礎性生態用地的開發利用，對沼澤、灘涂等土地的開發，必須在保護和改善生態功能的前提下，嚴格依據規劃統籌安排。規劃期內，具有重要生態功能的耕地、園地、林地、牧草地、水域和部分未利用地占全國土地面積的比例保持在75%以上。

構建生態良好的土地利用格局。因地制宜調整各類用地布局，逐漸形成結構合理、功能互補的空間格局。支持天然林保護、自然保護區建設、基本農田建設等重大工程，加快建設以大面積、集中連片的森林、草地和基本農田等為主體的國土生態安全屏障。在城鄉用地布局中，將大面積連片基本農田、優質耕地作為綠心、綠帶的重要組成部分，構建景觀優美、人與自然和諧的宜居環境。

第二節加大土地生態環境整治力度

鞏固生態退耕成果。切實做好已退耕地的監管，鞏固退耕還林成果，促進退耕地區生態改善、農民增收和經濟社會可持續發展。在調查研究和總結經驗基礎上，嚴格界定生態退耕標準，科學制訂和實施退耕還林工程建設規劃，切實提高退耕還林的生態效益。

恢復工礦廢棄地生態功能。推進礦山生態環境恢復治理，加強對采礦廢棄地的復墾利用，有計劃、分步驟地復墾歷史上形成的采礦廢棄地，及時、全面復墾新增工礦廢棄地。推廣先進生物技術，提高土地生態系統自我修復能力。加強對持久性有機污染物和重金屬污染超標耕地的綜合治理。

加強退化土地防治。積極運用工程措施、生物措施和耕作措施，綜合整治水土流失;加快風蝕沙化土地防治，合理安排防沙治沙項目用地，大力支持沙區生態防護體系建設;綜合運用水利、農業、生物以及化學措施，集中連片改良鹽堿化土地;建立土壤環境質量評價和監測制度，嚴格禁止用未達標污水灌溉農田，綜合整治土壤環境，積極防治土地污染。

第三節因地制宜改善土地生態環境

快速城鎮化地區，要遏制城鎮建設用地盲目擴張，鼓勵城鎮組團式發展，實行組團間農田與綠色隔離帶有機結合，發揮耕地的生產、生態功能。嚴格保護農用地特別是耕地，合理調整農用地結構，大力發展城郊農業。促進產業結構升級，嚴格限制高耗能、高污染企業用地。

平原農業地區，要把嚴格保護耕地特別是基本農田放在土地利用的優先地位，加強基本農田建設，大力發展生態農業。在保護生態環境前提下，重點優化交通、水利等基礎設施用地結構，鼓勵發展城鎮集群和產業集聚。嚴格控制工業對土地的污染，防治農田面源污染。

山地丘陵地區，要大力推進國土綜合整治，嚴格控制非農建設活動，積極防治地質災害。因地制宜加強植被建設，穩步推進陡坡耕地的退耕還林還草，發揮生態系統自我修復功能。以小流域為單元，積極防治水土流失。建立山區立體復合型土地利用模式，充分利用緩坡土地開展多種經營，促進山區特色產業發展。

能源礦產資源開發地區，要堅持資源開發與環境保護相協調，禁止向嚴重污染環境的開發項目提供用地。加強對能源、礦山資源開發中土地復墾的監管，建立健全礦山生態環境恢復保證金制度，強化礦區生態環境保護監督。

第六章統籌區域土地利用

圍繞優化國土開發格局，科學劃分土地利用區，明確區域土地利用方向，實施差別化的土地利用政策，加強對省、自治區、直轄市土地利用的調控，促進國家區域發展戰略的落實。

第一節明確區域土地利用方向

根據各地資源條件、土地利用現狀、經濟社會發展階段和區域發展戰略定位的差異，把全國劃分為九個土地利用區，明確各區域土地利用管理的重點，指導各區域土地利用調控。

──西部地區。穩定耕地面積，提高耕地質量，確?；究诩Z田。統籌安排基礎設施、生態環境建設、特色優勢產業發展和承接產業轉移用地，重點支持依托中心城市和交通干線的開發，逐步提高集約用地水平。

西北區：保障油氣和優勢固體礦產資源開發、出境和跨區鐵路、西煤東運和交通通道的建設用地，逐步提高基礎設施用地比重，適當降低人均城鄉建設用地面積。支持水利建設和節水農業發展，加強平原、旱塬和綠洲的耕地保護和基本農田建設，適度開發耕地后備資源。嚴格生態用地的用途管制，重點加強農牧交錯帶、干旱和荒漠草原區、沙漠綠洲等地區的土地生態保護和建設，積極開展小流域綜合治理和土地荒漠化防治。

西南區：保障國道、省際公路、電源基地和西電東送工程建設用地，適當增加城鎮建設用地，合理安排防治地質災害和避讓搬遷用地。加強對重慶和成都市統籌城鄉綜合配套改革試驗區用地的政策指導。加強平原、壩區耕地的保護，加大對基本農田建設的支持力度。大力開展石漠化綜合治理，支持天然林及水源涵養林保護、防護林營造等工程，限制生態用地改變用途，促進生物多樣性保護和以自然修復為主的生態建設。

青藏區：保障基礎設施和生態移民搬遷的建設用地需求，適當增加農牧區城鄉建設用地面積，支持少數民族地區和邊疆地區的發展。加大西藏“一江兩河”(雅魯藏布江，拉薩河、年楚河)和青海海東等地區土地整理的支持力度，加強對青海柴達木循環經濟試驗區的用地政策指導。加強天然植被和高原濕地保護，支持退化草場治理、“三江源”自然保護區保護等生態環境建設。

──東北地區。保障先進裝備、精品鋼材、石化、汽車和農副產品深加工、高新技術、能源等產業發展和加強基礎設施建設等用地，促進現代農業發展和資源枯竭城市轉型，提高土地資源綜合效益。適度增加年均新增建設用地規模，加快城鎮工礦建設用地整合，盤活利用存量建設用地。重點保障東部鐵路通道和跨省區公路運輸通道等建設用地。開展土地利用政策與機制創新，為阜新、大慶、伊春、遼源、白山、盤錦等資源型城市經濟轉型和發展接續替代產業提供用地保障。加強基本農田整理和建設，強化糧食基地建設的支持力度。加強天然林、牧草地和濕地的保護，積極支持黑土地水土流失治理、東北西部荒漠化綜合治理。加大工礦廢棄地再利用力度，加強采煤沉陷區治理，改善礦區土地生態環境。

──中部地區。加大耕地整理力度，促進糧食生產基地建設。合理安排裝備制造業、高新技術產業、新型建筑材料、農產品深加工等產業和大型煤炭能源基地、綜合交通運輸體系建設的用地，適度增加年均新增建設用地規模，促進中部地區崛起。

晉豫區：合理安排基礎設施用地，重點保障山西、河南大型煤電基地建設和骨干通道建設的用地。適當增加城鎮工礦用地，加強農村建設用地整理，逐步降低人均城鄉建設用地。加強工礦廢棄地復墾、污染防治和采煤沉陷區治理，積極推進農用地整理。引導農業結構合理調整，支持商品糧棉基地建設，增強大宗農產品生產能力，促進農產品加工轉化增值。有序開展山西黃土山地丘陵和豫西山地生態退耕，加強豫東黃河故道沙化土地治理，大力改善區域生態環境。

湘鄂皖贛區：支持沿江鐵路、主要城市間的快速交通通道等基礎設施和淮北、淮南煤炭基地建設。適應城鎮化和工業化加快的進程，適當提高建設用地比重。加強對武漢城市圈和長株潭城市群資源節約型和環境友好型社會建設綜合配套改革試驗區用地的政策指導。實施基本農田整理工程，促進穩產高產商品糧棉油基地建設。統籌協調長江、淮河及洞庭湖、鄱陽湖洪澇、污染綜合治理，保障南水北調水源保護工程、長江防護林體系工程建設的用地。加強洞庭湖、鄱陽湖等地區濕地保護，禁止圍湖造田。

──東部地區。嚴格保護現有耕地和基本農田，加強水田等優質耕地的保護和建設，促進現代農業發展。優化整合建設用地，降低年均新增建設用地規模，控制城鎮和工業用地外延擴張，積極盤活存量土地，提高土地利用效率。

京津冀魯區：統籌安排產業用地，控制城鎮工礦建設用地低成本擴張，降低人均城鎮工礦用地水平。調整區域土地利用布局，重點支持天津濱海新區開發開放、曹妃甸鋼鐵基地和以首都為中心的綜合交通體系建設。支持發展都市農業、觀光農業和平原生態農業，促進現代農業發展。加強重要水源地保護和水土資源協調利用，支持京津風沙源治理區的生態退耕、長城沿線風沙帶治理和黃河故道沙化治理等生態環境建設。保護和合理利用沿海灘涂資源，防止非農建設盲目侵占灘涂資源。

蘇浙滬區：創新土地利用模式，形成工業集聚、居住集中、城鄉協調的建設用地空間格局?？刂平ㄔO用地總量，適度降低人均城鎮工礦用地面積，提高集約用地水平，促進產業結構升級。統籌安排區域性基礎設施用地，防止重復建設。積極防治上海及蘇錫常地區地面沉降、地裂縫等緩變性地質災害。嚴格保護水田等優質耕地，加強太湖、杭州灣等地區污染土地治理，加大濕地保護力度，合理開發沿海灘涂資源。

閩粵瓊區：加速建設用地的內涵挖潛和優化整合，從嚴控制珠江三角洲等城市密集地區新增建設用地規模，防止城鄉建設用地無序蔓延。適當提高基礎設施配套程度。嚴格保護現有耕地和基本農田。統籌安排產業和生態建設用地，保障海峽西岸經濟區和海南及其他海島生態旅游建設的用地。加強珠江三角洲、福建沿海等地區污染土地的治理，支持河口濕地、紅樹林和灘涂等生態用地的保護。

第二節實施差別化的區域土地利用政策

根據資源環境承載能力、土地利用現狀和開發潛力，統籌考慮未來我國人口分布、經濟產業布局和國土開發格局，按照不同主體功能區的功能定位和發展方向，實施差別化的土地利用政策。

大力推進優化開發區域土地利用轉型。嚴控建設用地增量，積極盤活建設用地存量，鼓勵土地利用模式和方式創新，促進優化開發區域經濟發展方式轉變和產業結構升級，促進國家競爭力的提升。嚴格控制建設用地特別是城鎮工礦用地規模擴大，逐步降低人均城鎮工礦用地面積，適度增加城鎮居住用地;整合優化交通、能源、水利等基礎設施用地，支持環保設施建設;限制占地多、耗能高的工業用地，支持高新技術、循環經濟和現代服務業發展;探索實施城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤的政策，推進農村建設用地整理。嚴格保護耕地，加強區內集中連片、高標準基本農田的建設，切實加大耕地污染的防治力度。保留城市間開敞的綠色空間，保護好水系、林網、自然文化遺產等用地，促進區域生態環境改善。

有效保障重點開發區域集聚人口及經濟的用地需求。適當擴大建設用地供給，提高存量建設用地利用強度，拓展建設用地新空間，促進重點開發區域支柱產業的培育和經濟總量的提升，促進人口和經濟集聚能力的進一步提高。合理安排中心城市的建設用地，提高城市綜合承載能力，促進城市人口和經濟集聚效益的發揮;加強城鎮建設用地擴展邊界控制，鼓勵城市存量用地深度開發;統籌安排基礎設施建設用地，促進公路、鐵路、航運等交通網的完善，推動和加快基礎設施建設;優先保障承接優化開發區域產業轉移的用地需求，支持資金密集型、勞動密集型產業發展用地，促進主導產業的培育和發展，積極引導產業集群發展和用地的集中布局。積極推進農用地和農村建設用地的整理，加大基本農田建設力度，嚴格保護生態用地，切實發揮耕地特別是基本農田在優化城鎮、產業用地結構中的生態支撐作用，促進人口、經濟的集聚與資源、環境的統籌協調。

切實發揮限制開發區域土地對國家生態安全的基礎屏障作用。嚴格土地用途管制，加強農用地特別是耕地保護，堅持土地資源保護性開發，統籌土地資源開發與土地生態建設，促進限制開發區域生態功能的恢復和提高，切實維護國家生態安全。禁止可能威脅生態系統穩定的各類土地利用活動，嚴禁改變生態用地用途;積極支持區域內各類生態建設工程，促進區域生態環境的修復與改良。按照區域資源環境承載能力，嚴格核定區域建設用地規模，嚴格限制增加建設用地;新增建設用地主要用于發展特色產業以及基礎設施、公共設施等的建設，嚴格禁止對破壞生態、污染環境的產業供地，引導與主體功能定位相悖的產業向區外有序轉移。嚴格保護農用地特別是耕地、林地、草地，構建耕地、林草、水系、綠帶等生態廊道，加強各生態用地之間的有機聯系。

嚴格禁止在自然文化遺產保護區域土地的開發建設。按照法律法規規定和相關規劃，對依法設立的國家級自然保護區、世界文化自然遺產、國家級風景名勝區、國家森林公園、國家地質公園等禁止開發區域，必須實行強制性保護，嚴禁任何不符合主體功能定位的各類土地利用活動，確保生態功能的.穩定發揮。

第三節加強省級土地利用調控

根據各土地利用分區的調控方向和差別化的區域土地利用政策，綜合經濟社會發展水平、發展趨勢、資源環境條件、土地利用現狀和潛力等因素，分別確定各省、自治區、直轄市的耕地保有量、基本農田保護面積、城鄉建設用地規模、人均城鎮工礦用地、新增建設占用耕地規模等土地利用約束性指標，以及園地面積、林地面積、牧草地面積等預期性指標(詳見附表1-6)，強化省級政府的土地利用調控責任。

《綱要》確定的主要目標和指標，納入國民經濟和社會發展規劃，嚴格執行。將耕地保有量、基本農田保護面積等約束性指標分解下達到各省、自治區、直轄市，嚴格落實，不得突破，預期性指標通過經濟、法律和必要的行政手段加以引導，力爭實現。

各省、自治區、直轄市要在《綱要》確定的原則、目標和主要任務指導下，積極配合國家區域發展戰略的實施，切實落實所屬區域的土地利用政策，加強對本行政區域范圍內土地利用的統籌協調，搞好國家與省級主體功能區的空間落實和用地政策上的相互銜接，促進形成統籌協調的土地利用秩序。

第七章規劃實施保障措施

加強規劃對土地利用的整體控制，健全規劃實施管理制度，強化經濟激勵約束措施，完善規劃基礎建設，確保規劃目標的實現。

第一節加強規劃對土地利用的整體控制

落實耕地保護和節約集約用地責任制。按照《綱要》確定的目標和任務，明確各省、自治區、直轄市耕地保護和節約集約用地責任，建立和完善耕地保護和節約集約用地責任的考核體系，將實際耕地保有量、基本農田保護面積、補充耕地的面積和質量、新增建設用地面積作為耕地保護責任和節約集約用地目標考核的重要內容。建立土地利用規劃實施問責制，地方各級政府主要負責人要對本行政區域內的土地管理和耕地保護負總責。把嚴格保護耕地、節約集約用地作為地方經濟社會發展評價和干部實績考核的重要因素，完善相關評價和考核辦法。

做好相關規劃與土地利用總體規劃的相互銜接。各地區、各部門、各行業編制的城市、村鎮、交通、水利、能源、旅游、生態建設等相關規劃，應當與土地利用總體規劃相互銜接，必須符合保護耕地和節約集約用地要求，必須符合土地利用總體規劃確定的用地規模和總體布局安排。嚴格依據土地利用總體規劃，從嚴審查各類規劃的用地規模和標準，切實落實土地用途管制制度。凡不符合土地利用總體規劃的，必須及時調整和修改，核減用地規模，調整用地布局。

強化土地利用總體規劃自上而下的控制。地方各級人民政府應按照下級規劃服從上級規劃的原則，組織修編土地利用總體規劃，落實《綱要》確定的各項目標和任務。省級土地利用總體規劃要強化戰略性和政策性，重點確定本行政區域土地利用的目標、指標和任務。地級和縣級土地利用總體規劃要突出空間性和結構性，合理調整土地利用結構和布局，重點明確中心城區和城鎮建設用地區的范圍。鄉級土地利用總體規劃要提高針對性和操作性，重點將土地用途落實到地塊。各地應在土地利用總體規劃的控制和指導下，編制土地整理復墾開發等專項規劃，落實總體規劃。

第二節健全規劃實施管理制度

強化近期規劃和年度計劃控制。依據土地利用總體規劃、國民經濟與社會發展規劃和國家宏觀調控要求，編制和實施土地利用五年近期規劃，明確各項用地規模、布局和時序安排。按照土地利用總體規劃和近期規劃，編制和實施土地利用年度計劃，不斷完善用地計劃分類編制和管理，加強計劃執行情況的評估和考核。落實差別化的計劃管理政策。嚴格以實際用地考核計劃的執行，實際用地超過計劃的，扣減下一年度用地計劃指標，防止超計劃批地用地，切實維護土地利用計劃的嚴肅性。

嚴格建設項目用地預審。加強和改進建設項目用地預審，強化建設項目批準(核準)前的土地規劃審查和許可，凡不符合土地利用總體規劃的，不得通過建設項目用地預審。建立和完善建設項目審批部門協調聯動機制與信息共享機制，項目建設單位申報審批或核準需要申請使用土地的建設項目時，必須附具土地預審意見，沒有預審意見或預審未通過的，不得審批或核準建設項目。

加強農用地轉用管理。土地利用總體規劃一經批準，具有法定效力，任何單位和個人不得違反。各級人民政府批準、核準各類建設項目，必須符合土地利用總體規劃。不斷完善以土地利用總體規劃為基礎的土地用途管制制度，城鄉建設、土地開發等各項土地利用活動，必須符合土地利用總體規劃確定的土地用途，涉及農用地轉用的，必須嚴格依據土地利用總體規劃和年度計劃進行審查，必須取得農用地轉用許可。

嚴格土地利用總體規劃修改。建立土地利用總體規劃實施動態評價機制，規劃實施評價報告經規劃審批機關的同級國土資源管理部門認定后，方可開展規劃的修改。對土地利用總體規劃的修改，必須就修改的必要性、合理性和合法性等進行評估，組織專家論證，依法組織聽證，并向社會公示。凡涉及改變土地利用方向、規模、重大布局等原則性修改，必須報原批準機關批準。嚴禁擅自修改下級土地利用總體規劃，擴大建設用地規模和改變建設用地布局，降低耕地保有量和基本農田保護面積。符合法定條件，確需改變和占用基本農田的，必須報國務院批準。

加強規劃實施動態監管。建立健全監督檢查制度，實行專項檢查與經常性的監督檢查相結合，采用衛星遙感等技術手段擴大規劃實施情況的監測范圍，及時發現、制止違反土地利用總體規劃行為，定期公布各地規劃執行情況。加大執法力度，對違法修改土地利用總體規劃的行為要嚴肅查處，限期改正，并依法追究相關責任人的行政責任;對違反規劃批地用地的行為，堅決依法查處，責令限期拆除違法占地新建建筑物，拒不執行的，依法申請人民法院強制執行。

第三節完善規劃實施的利益調節機制

健全耕地保護的經濟激勵和制約機制。加大非農建設占用耕地特別是基本農田的成本，鼓勵各類建設利用存量土地和未利用地。加大對耕地特別是基本農田保護的財政補貼力度，將耕地保有量和基本農田保護面積作為國家確定一般性財政轉移支付規模的重要依據，實行保護責任與財政補貼相掛鉤，充分調動基層政府保護耕地的積極性。探索建立耕地保護基金，落實對農戶保護耕地的直接補貼，充分調動農民保護耕地的積極性與主動性。

加大對補充耕地的資金支持力度。進一步完善新增建設用地土地有償使用費的使用和管理，確保該項收入全部用于基本農田建設和保護、土地整理、耕地開發等支出;由省、自治區、直轄市和計劃單列市集中土地出讓收入中用于農業土地開發的部分，要向糧食主產區和土地開發整理重點區域傾斜，支持土地整理和復墾、宜農未利用地的開發、基本農田建設以及改善農業生產條件的土地開發。充分運用市場手段，積極拓寬資金渠道，鼓勵和引導社會資金用于補充耕地。

強化節約集約用地的價格調節機制。積極推進征地制度改革，合理確定土地征收補償標準，逐步建立有利于節約集約用地的征地價格形成機制;健全和完善土地協議出讓和招標拍賣掛牌出讓制度，發揮地價杠桿調控作用，規范經營性基礎設施用地地價管理，提高工業用地出讓最低價標準，規范土地出讓價格;嚴格執行閑置土地處置政策，對閑置土地特別是閑置房地產用地征繳增值地價，促進閑置土地盤活利用。

逐步形成促進節約集約用地的稅費調節機制。實行有利于有效保護耕地、合理利用土地資源、最大限度利用城市現有土地的稅收政策。加大閑置和低效用地的稅費調節力度，引導建設用地整合，提高用地效益;加大建設用地保有環節稅收調節力度，提高土地保有成本，促進土地向集約高效方向流轉;加大對土地深度開發等的稅收支持力度，鼓勵挖掘存量建設用地潛力，鼓勵工業企業在符合規劃、不改變用途的前提下提高土地利用率，促進節約集約用地。

第四節加強規劃實施的基礎建設

不斷提高土地規劃的法律地位。積極推進土地利用規劃立法工作，嚴格和規范土地利用規劃的編制和審批，鞏固土地利用規劃的法制基礎。依據公正、公開和便民原則，完善土地規劃管理聽證制度，明確違反規劃處罰辦法，增強土地規劃執法力度。

加強土地調查統計和監測評價。按照國家統一的土地分類標準，認真做好土地利用現狀調查、統計和變更調查。全面完成農用地分等定級與估價，加強土地適宜性評價和城鎮、開發區用地的集約利用潛力調查評價。加強土地利用和土地市場動態監測，建立覆蓋全國的土地利用動態遙感監測系統，結合年度土地利用變更調查，構建土地利用規劃、計劃實施監測體系。

從嚴制定用地標準和供地政策。按照節約集約用地的原則，完善能源、交通和公用設施、公共設施等各類建設用地標準，嚴格按標準審核各類建設項目用地。適時調整劃撥用地目錄，控制并減少劃撥供地數量，除軍事、社會保障性住房和特殊用地外，對其他土地要加快實行有償使用。

提高土地規劃信息服務水平。加快推進“金土工程”建設，建立涵蓋土地利用現狀、土地利用規劃、土地權屬、土地市場、土地整理復墾開發等基礎數據的統一地政管理數據庫。加快土地管理審批、供應、使用、補充耕地各環節的統一信息平臺建設，強化建設用地監管，確保規劃目標落實。加快信息資源的開發利用，提高基礎性和公益性信息的社會服務水平。

推進規劃科技創新與隊伍建設。加強土地規劃理論、方法和技術手段研究，促進土地利用規劃學科發展;加快制定或修訂各級土地利用規劃編制規程、各類用地規劃標準和規劃成果質量規范。建立土地利用和管理國際合作交流平臺，借鑒國外土地利用和管理的先進經驗和方式。加強土地管理專業教育和繼續教育，健全完善規劃從業人員上崗認證和機構資質認證制度，切實提高土地規劃技術和管理人才的專業素養。

第五節推進規劃民主決策

改進規劃工作方式。修編各級土地利用總體規劃，要堅持政府組織、專家領銜、部門合作、公眾參與、科學決策的工作方針，科學系統地安排各項工作，切實提高規劃決策水平。建立和完善規劃修編的專家咨詢制度和部門協調機制，成立有廣泛代表性的規劃專家委員會，加強規劃的協調、咨詢和論證等工作，提高規劃決策的科學化和民主化水平。

建立健全公眾參與制度。修編各級土地利用總體規劃要擴大公眾參與，切實增強規劃的公開性和透明度。對于縣級和鄉級土地利用總體規劃，在具體安排土地利用和土地整理復墾開發方面應當廣泛聽取公眾意見。經批準的土地利用總體規劃應當依法予以公告，接受公眾監督。

加強規劃宣傳。充分利用各種媒體，對規劃的主要內容進行廣泛宣傳，提高全社會依法依規用地意識，增強全民對科學用地、節約用地、保護資源重要性的認識，使遵守土地利用法律、規劃、政策成為全社會的自覺行為。

土地問題始終是我國現代化進程中一個全局性、戰略性重大問題，土地利用總體規劃的編制和實施事關國家和人民長遠利益，各級人民政府必須高度重視，把土地利用總體規劃實施工作納入政府重要議事日程，切實加強組織領導。地方人民政府主要負責人應對本行政區域內土地利用總體規劃和年度計劃執行情況負總責。各有關部門要各負其責、密切配合，扎實推進各項工作，保障規劃順利實施。

〈8〉土地利用分類教案

本項目落實地塊位于花坪鎮花坪村，根據現場踏勘情況以及湞江區20xx年土地利用現狀數據分析，落實地塊現狀為農用地0.3131公頃（不涉及耕地），建設用地7.2949公頃，未利用地0.0112公頃。本項目擬使用7.6192公頃預留城鄉建設用地規模，沒有超出湞江區剩余預留城鄉建設用地規模，符合湞江區預留城鄉建設用地規模數量。

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落實預留規模過程中湞江區耕地保有量、基本農田保護面積和各類建設用地規模保持不變。

〈9〉土地利用分類教案

摘要：國家在不同的歷史發展時期對土地有不同的管理制度。在經濟、政治和文化發展的推動下，我國土地管理制度正在逐步完善和改革。為了促進土地資源在各個領域科學合理的應用，本文從土地改革的基本原則出發，根據我國目前的土地現狀情況進行分析總結，最大程度解決土地利用管理的相關問題。

關鍵詞：土地利用；管理；策略

1土地的利用與管理

土地管理改革體制的基本原則主要是資源的合理應用；同時，我們還必須管理各方面的利益，通過有效的劃分土地，對土地進行合理的開發和調整，防治土地資源通過流失帶來了土地資源的匱乏。在土地的實際應用中，嚴格禁止土地的轉讓和轉售，以及企業和個人對土地的私人處置。土地改革涉及的利益體系龐大而復雜，可以根據人口分為三類。它們是國家利益，地方利益和公司利益。為確保土地改革制度的順利實施，我們必須實現和平衡三者之間的關系。而我們要改變那種無償使用土地的情況，不能讓土地進行隨意分割和使用，進行科學合理的分配土地資源。在回應土地所有權問題時，必須有一個具體而明確的改革體系。通過這種方式的改革，創造了人們最大的利益和價值。

2土地管理中存在的問題

2.1耕地流失

導致耕地流失的主要因素有兩個；一方面，由于一些投機者非法使用土地和無形遺棄；另一方面，技術進步帶來的農藥和化肥的使用正在逐步增加，導致耕地污染甚至退化的現象。前者主要依靠各級政府土地資源管理有關部門來打擊。采取有效措施打擊非法土地使用者和違法建設者，并采取嚴厲打擊的方式，有效促進城市化導致許多農村人口大規模遷移，并且它也直接導致了土地放棄的加劇，后者主要是科技進步帶來的雙刃劍效應，科學合理地使用警告以防止發生負面影響。

2.2耕地質量下降

近年來，中國有很多地方土地遼闊，釋放過度，土地利用率過高，導致土地質量下降。根據2017年公布的調查結果顯示，中國耕地總體利用率水平較低。

2.3建設用地的浪費

總的來說，建設科學正確的用地利用效益很低。以工業用地為例：用于工廠建設的工業用地一般選擇單層建筑，其體積較小，工業項目無法集中在工業園區，導致項目占用的空間很大。在投資方面，由于近年來經濟下滑的影響，投資尚未到位；有很多僵尸企業；例如，許多工廠建設和工業園區被浪費和閑置，導致現有的建設用地尚未得到充分利用。目前的情況是，棚戶區難以拆除，其余倉庫不完整，未能拆除的企業和工廠設施，導致土地資源使用不足和效率低下。隨著中國城市化進程的加快，村莊空置和閑置的房屋逐漸增多，占據了國家的公共資源，并且當地政府機構也存在閑置土地的問題。而在一些別的地方，由于一些人為因素，企業發展和規劃調整等因素導致土地供應效率低下。

3土地管理問題的解決策略

3.1嚴格土地執法

在日常檢查中，它基于防止非法土地使用活動，建立明確的管理組織，明確指出要檢查的責任，區域的實施措施以及檢查計劃。土地的非法行為是在開始時被發現，并在發芽時被激發。在年度土地執法監督審查中，應做到全年審查礦產開采和土地使用情況。整個過程主要包括四個步驟：整改-調查-問責-預防。整改是拆除非法土地和建筑物。整改后，應當嚴格審核并接受土地狀況，我們要時刻保持警惕，做好全面調查工作，對一些違法行為進行懲治處理。問責是指針對土地管理相關部門和負責人的行為，主要是由于缺乏監督和整改造成的土地資源利用問題。預防是指系統的年度分析和年度監督，從根本上防止非法事件的發生[1]。

3.2防止拋荒現象

城市化建設逐漸普及，許多農民進行了城市遷移。為了調動人們對土地管理的積極性，根據使用較多的市場經濟體制，實現農業到商業模式的轉變和發展也是必要的。首先，加快土地流動。參考了當前農村勞動力的發展狀況，為了避免農地放棄進一步惡化，有必要加快農村土地流轉的步伐，建立一個新的管理系統。具體而言，是積極推進農業龍頭企業，農村合作企業，家庭專業生產企業等各類企業的綜合發展過程。完善農業生產專業化，規?；芾眢w系，不斷開拓新的商業模式。二是實施惠民政策，它主要是根據人們對生產的激勵性。一是增加農業補貼；其次，設立農業機械的補償金。各機構和地方實施惠及人民的政策，讓人們享受更多的利益。三是對農副產品的市場競爭力的提高。在市場經濟體系中，有各種各樣的農副產品，可以根據綠色生產，全面推廣和拓展[2]。

3.3提升耕地質量

農業生產能力和水平的最大制約因素是耕地質量。提高耕地質量有三種主要方式。一是提高基本農田標準。高標準的農田可以保證穩定高產的生產系統。面對這種生產優勢，應該得到有效和合理的保護。在各級政府中，要對基本農田將其納入保護范圍，組建資源整合和統一管理的專門管理部門。第二，改善土壤質量。在土壤中添加營養和有機物質，以改善土壤質量。秋收后的秸稈可以在耕地上粉碎和覆蓋。三是科學合理地應用藥物。在耕地過程中，采取科學應用的戰略。進一步推廣使用高效無毒農藥，防止耕地污染，提高農產品的安全性能和經濟效益，在土地資源利用方面，有關部門應合理配置。做到公平，公正，公開的效果，最大限度地科學合理地管理土地資源。以土地管理基本原則為出發點，有效避免土地資源的不合理浪費，促進中國經濟的穩定發展[3]。

4結束語

隨著我國經濟發展越來越快，城市化的腳步越來越快，人類和土地之間的矛盾日漸突出，這種情況對我們來說是一個嚴峻的挑戰。此外，結合我們現有的經濟狀況，對土地的利用要有相應的措施，不可隨意利用和劃分。因此，加強對土地資源的保護是我們必須認真對待的問題。

參考文獻

[1]章向東.我國現階段土地管理存在的問題及對策探討[J].法制與社會，2017，（9）.P660-661.

[2]楊海秀.農村土地利用模式及其管理對經濟效益的影響[J].科技經濟導刊，2018（04）：235.

[3]黃德輝.當前土地利用管理存在的問題及對策[J].國土資源情報，2018（11）：41-45+20.

〈10〉土地利用分類教案

一、要切實認識我市土地歷史遺留問題的嚴重性

這次集中整治行動，主要任務是徹底解決消化土地利用管理長期以來積累的遺留問題，打一場土地管理的“翻身仗”。從目前情況看，我市土地利用管理存在的問題還相當嚴峻，突出體現在三個方面：

一是問題面廣量大。從省里印發的《土地利用管理突出問題集中整治行動問題清單》看，全省一共列出了9個方面的問題，我市有8類問題單上有名，分別是不實耕地、空閑土地、閑置土地、違法用地、增減掛鉤周轉指標未歸還、農村土地綜合整治項目未拆舊復墾、征地補償安置費未足額撥付到位、土地出讓金未足額收繳到位等，問題類型幾乎全覆蓋。從各類問題的數量上看，我市也有不少問題在全省“名列前茅”，比如不實耕地7668畝，全省排名第4;空閑土地8.62萬畝，全省排名第2;違法用地1.23萬畝，全省排名第2。數據面前，我們不能不認識到問題的嚴重性，務必樹立憂患意識、責任意識，保持清醒的頭腦。

二是整治推進不力。在5月16日的全省集中整治行動推進會上，省政對這次集中整治行動中任務量大、目前進展緩慢的市(縣、區)進行了約談，我市是3個被約談的省轄市之一。這次集中整治行動，年初省里進行了部署，我局也作了安排，但少數(市、區)還沒有從根本上認識到土地利用存在問題的嚴重性，沒有深刻領會這次全省集中整治行動的重要性，沒有把集中整治行動作為“祛病強身”的重大機遇，左顧右盼、等待觀望、動作遲緩，致使今年時間已過去一半，但該項工作還沒有真正推開，沒有形成集中整治的強大合力、沒有形成濃厚的整治氛圍， 整治成效當然也就不明顯。

三是問題整治難度較大。這次集中整治的土地利用管理突出問題都是長期積累、多次整改、反復出現的問題，是土地利用管理中難啃的`硬骨頭，不下真功夫，不會取得真實效。我們必須充分認識到問題整改的艱巨性，主要領導必須親自掛帥、親自部署、親自協調解決工作推進中遇到的問題，確保集中整治行動順利推進，整治工作取得預期成效。

二、要切實認識這次集中整治行動的緊迫性

這次集中整治的土地利用管理突出問題，多數都是國家土地督察濟南局登記在冊、實行問題清單管理、要求限時整改銷號的突出問題。我們只有徹底解決好這些歷史遺留問題，土地管理工作才能甩掉包袱、輕裝上陣，為全市經濟社會可持續發展提供有力支撐。因此，我們一定要站在講政治、講大局的高度，充分認識這次集中整治工作的緊迫性，抓住機遇，堅定信心，切實開展好這次集中整治行動。

一是機遇難得，我們不能錯失良機。多年來，為避免被約談問責，該報不報、遮遮掩掩，導致問題積壓，這種做法已不能再持續、到了不改不行的程度。如果任由這些問題進一步積累，勢必帶來難以彌補的后果，影響全市經濟社會發展大局。這次集中整治行動，是省委、省政兩位主要領導主動找到國土資源部姜大明部長反映情況、省政其他領導和國土資源廳朱廳長多次到國土資源部、國家土地督察濟南局匯報溝通后爭取到的，我們一定要珍惜和抓住這次難得的重大機遇，切實把集中整治行動落實好。

二是時間緊迫，我們不能消極怠慢。這次集中整治的問題，濟南督察局對我省各省轄市統一下發整改問題清單，針對每類問題統一提出整改要求和整改標準、明確整改時限，問題整改一個、審核一個、銷號一個，濟南督察局和省政對工作進展遲緩、整治效果不明顯或到期完不成整改任務的將進行問責。因此，我們必須增強緊迫感，倒排工期、積極主動、分秒必爭，切實抓好整治工作的推進落實、按期完成各項整治任務。

三是任務明確，我們必須堅決完成。我們必須講政治顧大局，講責任勇擔當，得令即行、立行立改，全力以赴推進集中整治行動。特別是對列入整治清單的突出問題，要做到逐宗逐件掛賬整改、銷號管理，按照“程序合法、定性準確、糾正徹底、處理到位”的要求，做到件件有整改，案案有交待，確保整改結果經得起歷史的檢驗。

三、要切實增強集中整治行動的自覺性

今年以來，我市已經先期開展了集中治理，各項工作取得積極進展。但是，由于查處違法用地、消化城鎮空閑土地任務重，這次依然受到省政約談，形勢非常嚴峻。為確保按照規定時限完成各項問題整改任務，我們國土資源部門要強化責任擔當，真正把這項工作放在心上、扛在肩上、抓在手上，確保取得實效。

一是變要我整改為我要整改。要從“甩掉包袱、輕裝前進”的角度來看待這次集中整治行動，從思想上變要我整改為我要整改，正視問題，主動暴露問題，積極主動解決問題。以對全市發展負責的態度，挺起腰板監管，把集中整治工作一抓到底、落到實處。

二是變拖延觀望為迅速整治。按照省工作方案明確的整治任務、整治標準和整治時限，建立臺賬，嚴格按照時間節點抓好落實。對馬上能解決的問題，要立行立改;對一時不能解決的問題，要責任到人，拿出解決問題的措施建議;對列入整改清單的突出問題，要做到逐宗逐件掛賬整改，銷號管理。

三是變一般整治為高標準整治。堅持整治的高標準，要對照問題清單逐宗研究制定整改措施，明確整改標準、完成時限和責任人，按時完成省下達的整改任務。同時，認真總結經驗教訓，建章立制，逐步建立完善耕地保護、土地利用、執法檢查、維護權益長效機制，構建精細化、規范化、科學化的土地利用管理新格局。

總之，全面清理和解決土地利用管理突出問題，既責任重大、任務艱巨，又機遇難得、不容錯過。在省廳和市委、市政府的堅強領導下，我們將以高度的政治責任感、攻堅克難的精神和從嚴從實的作風，扎扎實實地開展好這次集中整治行動，徹底解決歷史遺留問題，打贏土地利用管理“翻身仗”。

〈11〉土地利用分類教案

一、嚴格控制村鎮建設用地規模

（一）實行規劃管理。農村集體建設用地選址必須符合土地利用總體規劃、縣城市建設規劃和村莊、集鎮規劃，地上建筑物建設必須按批準的規劃要求實施。農民建房應當與舊村改造、土地整理相結合，充分利用原有的宅基地、村內空閑地，盡量不占或少占農用地。各鄉鎮要采取嚴格有效的措施，積極引導農民建房向集鎮和中心村集中；同時，積極配合規劃建設部門科學合理地編制好新農村建設詳細規劃，在農民申報宅基地時嚴格依照詳細規劃進行規劃選址，逐步消滅“空心村”，按照城鎮化和節約集約用地的要求，集中建設農民新村。農民建豬場必須嚴格按照劃定的禁養區、控養區、可養區范圍建設，并按“一頭一平方米”的標準審批。確需使用農用地的，應當依法辦理農用地轉用審批手續。占用耕地的，必須落實占補平衡措施?？h城規劃區內的農民建房管理依照干府辦字

〈12〉土地利用分類教案

摘要：本文主要對企業員工責任心與績效結構之間的關系進行了有效的探討；主要通過對所選取的200名企業員工進行了相應的責任心與績效樣本調查，并針對企業員工責任心和與績效兩者之間的結構關系進行了有效研究。最終發現，對于績效而言，員工的責任心三大維度有著一種顯著的促進作用，其中的團結助人維度對于績效中的周邊績效和任務績效作用更是明顯。

作為人格中的重要維度的責任心，長期以來都作為一重要研究對象備受行為科學和管理心理學等學習領域的關注。在當前，對于責任心的相關研究也基本上都是集中在關于責任心的結構維度和績效關系層面，而且大多數研究都是在西方文化背景下所進行的。而對于我國員工責任心與績效結構關系的研究，必須要充分考慮到長期儒家文化的影響?；诖?，本文在結合前人大量研究成果的基礎上，對責任心與績效的結構關系進行了初步探討。

本次研究過程中所涉及到的責任心指標設計工作，均是在結合大量國內外相關研究的基礎上，通過關鍵事件訪談法來進行。訪談結束后，對相關錄音資料進行文字整理，并通過主題分析法的有效應用來分析、提煉在訪談過程中員工所表現出的責任心特性的相關內容。

本次問卷調查主要針對對象為上海市企業員工，總計發放問卷300份，回收273份，回收率為91%，有效份數為210份，有效率為70%。

本次研究中所有數據均采用SPSS13.0和Lisre18.0相關軟件進行統計分析。

在員工責任心探索性因素的分析過程中，主要是通過參照不同項目的因素負荷值和共同度來完成。所依據的原則為：選取一些具備較高因素負荷值和共同度的項目，同時對于一些較低負荷值和共同度的項目進行刪除處理；最終結合相應的主成分分析結果，按照相應原則確定了3個有效因子，同時涵蓋13個小項的確定量表，如表1所示。

通過對表1相關數據的.分析得出，其中因子1中的項目主要涉及到的是員工的成就追求，共包含了Q1、Q2、Q3三個項目，稱之為成就去向；而因子2主要涉及到的是企業員工的主動承擔責任方面，主要包含了Q8--Q13共計6個項目，將其稱之為承擔責任；因子3主要涉及到的是員工的主動幫助他人方面，主要包括了余下的4個項目，而且每個項目負荷均超過了0.6，將其稱之為團結助人。

從績效的探索性分析結果發現，通過因素分析得到了三因子同初期的預想具有較高的一致性，而且三個因子能夠對總變異中的近60%進行科學的解釋，其中每一具體子量表的內部一致性分別為0.086、0.856和0.877。結果顯示，績效中的三大因子量表也都有著一種良好的內部一致性。同我們預期的模型結構相比，轉軸后因子有著較高的吻合度。

運用LISRE18.0數據處理軟件并在結合相應的探索性分析的基礎上，對總計273個樣本數據進行驗證性分析，得到員工責任心結構模型和相應的模型的擬合指數，見圖1和表2所示。

由以上數據綜合報表明，由上述探索性分析所得出的員工責任心結構模型是比較理想的。

運用統計軟件LISRE18.0并在結合上述績效探索性分析的基礎上對總計273個樣本數據進行驗證性分析，得到績效模型和擬合指數，見圖2和表3所示。

由以上數據綜合表明，探索性分析所獲得的績效模型也是較為理想的。

對于企業員工責任心的三大維度分別對于績效水平的影響，依然可以采用相應結構方程模型的建立來進行驗證；在此過程中，將責任心中三大維度看作為自變量，而績效的三個維度則被視為因變量。

最終得出，對于績效的三個維度，員工責任心的三個維度有著一種明顯的促進性作用；其中對于任務績效以及適應性績效的提高，員工責任心中的成就取向維度和承擔責任維度發揮出了良好的作用，而團結助人維度則對任務績效和周邊績效作用明顯。這也直接表明，基于我國優秀傳統文化的企業員工，對于人際關系和團結合作等方面的注重，能夠促使其工作績效得以有效提高。

[1]張怡閣.企業內部責任制影響下員工責任心對工作績效水平的影響研究[D].重慶大學，2013

[2]馬冰.知識型員工責任心與工作績效的關系研究[D].陜西師范大學，2010

[3]蘇曼.國有企業員工情緒智力與工作績效關系的實證研究[D].西南交通大學，

[4]楊淑艷.現代企業員工心理資本與員工績效關系的實證研究[D].安徽大學，2010

〈13〉土地利用分類教案

開放實驗室是我國科技館建設的一種創新形式,是科技館可持續發展的需要.開放實驗室應該遵循STS的`教育理念,從科學技術的發展趨勢、社會熱點以及深層次挖掘社會問題等宏觀視角選題,體現科學技術對社會的作用、實驗形式應該是探究式實驗.

〈14〉土地利用分類教案

截止到年，我國衛生支出費用的綜合高達3萬多億元，然而在GDP中的占比卻僅為5.6%，對于人們日益增長的醫療衛生需求不能有效滿足[1]。衛生費用的總支出在經濟發展的過程中表現出明顯的增加趨勢，但是卻缺乏合理性，個人現金衛生支出較高，政府衛生支出卻比較低，看病難、看病貴的問題在城鄉居民中依然比較明顯[2]。所以對我國衛生支出結果和經濟發展關系進行分析就顯得非常重要。

把經濟發展與衛生支持結構兩者的關系當成入手點，從個人現金衛生費用支出、社會衛生費用支出、政府衛生費用支出三方面來分析衛生費用支出和經濟發展之間的關系，研究樣本選擇“中國統計年鑒”1978―20的數據，將國民經濟發展水平、政府衛生費用支出、社會衛生費用支出和個人現金衛生費用支持作為指標，分別為Y、X1、X2、X3，選擇GDP來表示經濟發展水平，選擇各個變量的對數，進而來有效消除多重共線性。選擇向量自回歸模型（VAR）來對多變量時間序列之間的動態關系進行分析[3]。

分析各個變量的平穩性檢驗結果發現，當顯著性水平為1%、5%、15%時，原序列的ADF值均大于各個臨界值，HO：│r│≥1，接受被擇假設，為非平穩序列。通過一介差分發現，在5%臨界值上，一介差分序列均能拒絕原假設，HO：│r│≤1，拒絕被擇假設，則為序列平穩，LNY、LNX1、LNX2、LNX3為一介單整序列。一介單整序列表現為協整關系，因此能統計檢驗。

根據平穩性檢驗結果來協整檢驗序列。常用的協整檢驗方法為EG兩步法和Hohansen協整檢驗是應用比較廣泛的協整檢驗方式。該文所采用的協整檢驗方法為Johansen向量自回歸協整檢驗方法。分析檢驗結果發現，當顯著性水平為5%時，最多0個和1個假原設的最大特征值統計量、跡統計量均＞5%的臨界值，原假設被拒絕。檢驗最多2~3個假設，其最大特征值統計量和跡統計量均比5%的臨界值小，表示不能拒絕假設。

在經濟學領域中，Granger因果檢驗在經濟學中得到了廣泛應用，是分析經濟變量相互間的因果關系[4]。選擇Granger因果檢驗方法對該文中的各個變量進行檢驗發現，對于社會衛生支出和政府衛生支出來講，經濟發展是其Granger原因，個人和社會衛生支出則是經濟發展的Granger原因。經濟水平的增加能對對政府衛生支出的增長能力進行有效解釋，個人衛生支出費用的增長，則能對經濟發展水平進行有效解釋，社會衛生支出和經濟發展存在互動和雙向的影響效果。

選擇脈沖響應函數能有效反映變量相互之間的聯動交互影響。對于自身標準信息的影響，政府衛生支出費用表現得比較平穩，最高值在第2期到達，之后開始慢慢降低。對于經濟發展變量的信息影響，政府衛生費用支出也表現得比較平穩。對自身標準差信息的影響，社會衛生支出的表現非常激烈，最大值在第3期時達到，然后快速降低。對于社會經濟發展的影響，社會衛生支出的表現也非常激烈，最大值則在第4期達到，然后逐漸下降，上述影響均表現為正向影響。對于自身標準差信息的影響，個人現金支出在在第2期時達到最低值，然后快速增加，第8期時逐漸處于平穩狀態。個人現金支出在第1~6期均為負向影響，之后則為正向影響。

方差分解法主要是用來對分析特定變量的變化中各種沖擊的相對重要性。經濟發展變量對政府衛生支出的`影響預測誤差方差的影響快速上升，然后逐漸增加，對政府衛生支出的影響表現為主導作用。個人現金和社會衛生支出對政府衛生支出的影響非常弱。政府衛生支出自身的增長信息對自身預測誤差方差的影響慢慢降低。

為了能促進我國衛生事業的健康發展，促進我國經濟的快速發展，應制定科學和合理的措施。具體為：①加強投入力度：衛生投入不僅是一種投入，同時也是一種健康消費，讓衛生投入的水平不斷提高，不但能讓人民群眾防御疾病的能力得以有效提升，而且還能構建和諧和穩定的社會保持穩定。②調整結構：在提高政府衛生支出比例的同時，應減少個人現金衛生支出的比例，從而來有效緩解個人的經濟壓力，提高人們的生活水平。③構建完善的醫療衛生服務體系：對落后地區的衛生支出加以關注和重視，構建完善的醫療衛生服務體系，提高其衛生服務水平，拓展供給渠道，為農村居民提供良好的醫療衛生服務，平衡城市和鄉村群眾的醫療衛生待遇。

綜上所述，衛生支出結構進行調整，對公共衛生的投入力度不斷加大，構建完善的醫療衛生服務體系，能對居民健康進行有效改善，讓醫療衛生的服務水平有效提高，促進我國經濟的穩定發展。

[參考文獻]

[1]周德水.我國衛生支出結構與經濟發展關系研究[J].中國衛生經濟,,35(1):57-59.

[2]張慶紅.我國公共衛生支出績效分析[J].現代商貿工業,2014,26(20):16-17.

[3]張望.財政支出結構、人力資本積累與經濟增長[J].產業經濟研究,2011（2）:77-86.

〈15〉土地利用分類教案

摘要：目前，我國的許多城市中，土地利用規劃并沒有得到充分的貫徹和實施，也并未引起領導部門和群眾的重視，導致土地濫用問題時有發生。針對這些現象，筆者結合多年的經驗，提出了改進的措施，希望可以幫助有關部門加強對土地利用規劃的管理。

關鍵詞：土地利用規劃現狀改進措施

中圖分類號：F301.2文獻標識碼：A文章編號：

對土地的利用進行規劃不僅是我國城鄉建設和土地管理的基礎,也是落實我國土地用途管制的主要依據,它是嚴格實現土地管理制度的基本手段之一。土地利用規劃是我國國民經濟發展規劃重要的組成部分。尤其是通過近兩年來的規劃管理，各地基本遏制住了耕地被亂占濫用的勢頭，從而對國家重點項目的用地提供了堅實的保證，使土地對我國經濟社會的發展的帶來了極大的幫助。

一、土地利用規劃現狀

我國雖然疆域遼闊，但是土地資源卻極為稀缺，數據顯示：我國人均耕地中有1.41畝，相當于世界人均耕地3.75畝的37%，不到美國的1/6[該數據引自國土資源部2004年度全國土地利用變更調查]。隨著我國城市化的加快，原有的行政區域也經歷了很大的調整,舊有的土地利用規劃總的來說已經不適應時代的發展，因此要想更好地推進城市化建設。就要改變現在土地利用規劃落后的局面。我國當前土地利用規劃總的來說存在著以下幾點問題：

1.認識不清規劃的重要意義

盡管土地利用規劃已經通過《新土地管理法》的頒布確定了其法律地位，明確了以土地供給引導需求的土地機制和土地利用總體規劃為基礎的土地管理制度，可是在一些地方領導的頭腦中，將土地規劃單純理解為供地功能這一傳統的用地管地意識仍然存在，以致經常發生諸如違反規劃的管地和用地現象。造成這種現象的主要原因就是管理者的規劃管地意識薄弱，總是隨著具體的項目而改變，卻沒有對我國稀缺的土地資源以及土地國情做細致的考慮，對如何按照規劃進行用地管理的理解不夠深刻，對如何在科學發展觀指引下貫徹實施土地規劃缺乏認識與成功實踐

2.各個部門之間缺乏溝通

土地利用規劃的制定和實施是一個系統性的工作，它涉及的范圍十分廣泛，需要包括土地管理部門和計劃、規劃、建設、環境、農業、林業、園林等[《中華人民共和國土地管理法》[M],北京：中國法制出版社，2011年10月]眾多相關部門的協調一致，特別是在我國現行的土地管理方式中，城市的土地管理部門與規劃部門之間不可避免地存在著摩擦和矛盾，導致我國城市土地利用同城市規劃的協調性差，兩個部門相互推諉，城市用地無法在土地利用規劃的指導下順利地實施，給城市的發展帶來極大的負面影響。

3.規劃控制作用不充分

由于我國土地利用規劃得到實施的時間還很短,群眾對規劃的重要性認識不清,導致規劃的雖然具有較高的法律地位，但在具體管理中卻相對隨意；雖然大部分領導都較為深刻地認識到了要符合土地利用規劃來進行土地利用，但在安排用地時卻片面強調規劃方案要適應用地的要求，對工業發展和城鎮建設規劃的隨意調整，甚至為了滿足用地需要，不惜要求國土資源部門對規劃進行修改，這在相當大的程度上阻礙了土地利用規劃發揮控制作用，而由于土地管理部門和地方政府的隸屬關系，導致其難以對違反土地利用的規劃用地進行執法。

二、改進措施

筆者根據自己多年從事土地規劃研究的經驗，針對我國當前土地規劃中出現的幾個主要問題，提出了以下幾點改進措施。

1.大力宣傳規劃的重要意義

在土地利用規劃的編訂和實施中，我們必須大力宣傳規劃的重要意義，抓好土地利用規劃發展的趨勢。不僅要處理好地地關系、人地關系到人人關系等方面要素；還要處理好從規劃技術到規劃政策；從規劃藍圖到規劃過程；從單目標到多目標的規劃。優化各種用地布局是土地利用規劃的重要任務之一。從另一種角度上來講，空間的科學布局要重與對規模的控制。在規模已經確定或者無法繼續擴大的前提下，對用地空間的優化布局是保持科學規劃的重要方式。可持續發展要求我們要對生態保護用地進行優先的安排。

2.創新管理制度，加強各部門溝通

應提高電子技術在土地利用規劃管理中的運用水平，使之能夠提高數據的收集、更新和處理的效率、及時地調整和修改規劃方案；協調上下反饋；并為規劃的實施進行動態的跟蹤管理提供技術保障；提高工作效率；并為規劃的管理提供決策上的依據。在土地供給方面,政府在執行控制建設用地的增量,節約用地的同時,還要對閑置、空閑和低效土地的潛力進行充分挖掘,把有效供給土地的重點放在存量的盤活上；在平衡保護責任和落實補充指標方面,耕地的責保護任單位與新增建設用地的使用者引發交相當數額的資金,以此來補償基本的農田指標。這樣做的好處是既支持了城鎮的發展,又對耕地的保護方給予了經濟上的補償。要積極創建各部門的溝通機制，盡力協調各方的需求。

3.加強規劃的控制作用

在編制規劃的過程中,不僅要征求相關部門的意見和建議,還應該積極主動地傾聽全社會公眾特別是農村居民的聲音，吸納群眾的經驗和智慧，盡可能地使制定出的規劃符合當地的實際情況，更加具備操作性。群眾要參與到規劃的編制、審批和實施等各個環節。此外還應該對規劃進行大力宣傳，做到規劃的公開而透明。只有這樣，公眾才能對規劃有很好的參與、認識與接受。同時土地利用規劃應該使群眾對規劃享有充分的知情權，要接受公眾的隨時查詢，建立并不斷完善規劃的聽證制度，使群眾都能夠參與到規劃的編制和實施的監督過程中。對公眾的參與給予高度的重視，使規劃不僅具有法律的權威性，也具北優良的社會基礎。

結語

土地利用規劃作為我國實施土地管理的重要手段之一，需要在空間和時間中科學合理地安排用地，科學地編訂土地利用規劃，以此來發揮土地這一基本宏觀調控工具的職能。我們要以新時期的科學用地理念為指導，以科學發展觀掌控土地利用的全局，加強土地規劃的彈性與剛性、動態與靜態的研討，增強適應經濟宏觀調控需要的能力。要加強規劃的多重目標研討，變單純的耕地保護規劃為綜合研究轉變，大力推進各縣、鄉所屬土地規劃利用的針對性與可執行性。

參考文獻

[1]辛鳳云,胡曉潔,張海燕,于廣清.論科學發展觀與土地利用總體規劃[J].安徽農學通報,2006,(04).

[2]但承龍.可持繼土地利用規劃理論與方法研究[D].南京農業大學,2002.

[3]關江華,馬才學.土地整理中土地資源優化配置模式研究與實證分析[A].節能環保和諧發展2007中國科協年會論文集（二）[C],2007.

[4]習建倉.對城市規劃中土地利用的認識與思考[J].小康生活,2006,(06)

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